我国碳中和碳资产立法现状及未来展望.doc

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1、我国碳中和碳资产立法现状及未来展望一、引言随着全球经济的不断发展，人类的生存环境逐渐受到考验，如何应对环境问题成为了全人类共同面对的课题。为应对气候变化，推动全球范围内绿色低碳转型，碳中和的概念应运而生。“碳中和”的概念最早于1997年由欧洲环保人士提出，逐步成为受到各国政府重视的实际绿化行动。随着全球环境气候问题的日趋严峻，“碳中和”逐渐走入了大众视野，当下普遍意义上来说碳中和是指通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放，使碳净排放量降为零。碳中和的提出，使得碳的资产价值逐渐开始显现。在应对在环境合理容量的前提下，人为规定包括二氧化碳在内的温室气体的排放行为要受到限制，由此导

2、致碳的排放权和减排量额度（信用）开始稀缺，并成为一种有价产品，被称为碳资产，由于碳资产在世界各国的分布不同，因此具有了流动的可能，碳交易市场也应运而生。就我国而言，2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上的讲话中提到，“这场全球大流行的新冠肺炎疫情启示我们，人类需要一场自我革命，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。”并且同时宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（以下简称“双碳目标”）。”为此，我国接连出台了一系列相关规定，并且积极建设和发展碳交易市场，2021

3、年3月的“两会”期间，“碳中和”亦成为了核心议题。本文将结合低碳环保的精神，梳理我国碳中和、碳资产相关立法现状并且对其未来的发展作出展望。二、 碳中和、碳资产的法律渊源（一） 联合国气候变化框架公约(UNFCCC)（以下简称“公约”）为应对气候变化，联合国大会于1992年5月通过了联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change），由150多个国家以及欧洲经济共同体共同签署。我国于1992年11月7日经全国人大批准联合国气候变化框架公约，并于1993年1月5日将批准书交存联合国秘书长处正式成为公约缔约国之一。联合

4、国气候变化框架公约自1994年3月21日生效同时对我国生效。公约的核心内容包含：1.确立应对气候变化的最终目标。公约第二条规定：“本公约以及缔约方会议可能通过的任何法律文书的最终目标是：将大气温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够可持续进行的时间范围内实现”。2.确立国际合作应对气候变化的基本原则，即：“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家作为温室气体的排放大户，采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。而发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，制订并执行含有关于温室气体源

5、与汇方面措施的方案，不承担有法律约束力的限控义务。3.明确发达国家应承担率先减排和向发展中国家提供资金技术支持的义务。公约附件一国家缔约方（发达国家和经济转型国家）应率先减排。附件二国家（发达国家）应向发展中国家提供资金和技术，帮助发展中国家应对气候变化。（二） 京都议定书(IPCC)1997年12月联合国气候变化框架公约缔约方（超过190个国家8000名以上的代表）于日本京都通过联合国气候变化框架公约京都议定书(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)(“京都议定书”)，约定将六种

6、温室气体的排放总量至少削减5%（较1990年相比）。中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了京都议定书。2005年2月京都议定书生效，京都议定书建立了旨在减排的三个合作机制，为全球范围内的碳交易安排提供了基础依据：1.清洁发展机制（Clean Development Mechanism）也即俗称的CDM机制，来源于京都议定书第十二条，旨在促进发展中国家与发达国家之间的合作。发达国家可以通过在发展中国家投资温室气体减排项目，从而获得该项目产生的核证减排量（CERs, Certified Emissions Reductions）并将其用于抵消本国超出额度的二氧化碳排放量。由于发展中国家的

7、减排成本远低于发达国家，所以清洁发展机制一方面能为发达国家大大节省减排费用，另一方面也有利于发展中国家获得减少温室气体排放所必需的资金和技术，形成一种合作双赢的机制。2.联合履行机制（Joint Implementation）该机制来源于京都议定书第六条，区别于清洁发展机制，联合履行机制旨在推动发达国家之间的合作。即发达国家可以通过在其他发达国家投资温室气体减排项目，从而获得该项目产生的减排单位 (ERUs, Emission Reduction Units)，以抵消本国超出额度的二氧化碳排放量。与CERs不同的是，ERUs并不会形成额外的二氧化碳排放权增量。由于联合履行机制属于发达国家之间的

8、合作，因此当一方投资项目并获得ERUs时，被投资方的碳排放额度将相应减少。3.国际排放贸易机制（Emission Trading System）该机制来源于京都议定书第十七条，允许发达国家之间进行碳排放额度的交易，即一个发达国家可以将其超额完成减排义务的指标以贸易方式转让给其他未能完成减排义务的发达国家。（三） 巴黎协定（The Paris Agreement）2015年12月，为了对2020年后全球应对气候变化的行动作出的统一安排，由全世界178个缔约方在巴黎气候变化大会上达成巴黎协定。巴黎协定是继联合国气候变化公约、京都议定书之后，人类历史上第三个应对气候变化的里程碑式的国际法律文件。巴黎

9、协定一方面明确了全球努力的长期目标，即把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2摄氏度之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5摄氏度之内；另一方面推动各方以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，并促进发达国家继续带头减排的同时加强其对发展中国家的支持，以最终实现所有缔约方共同履行减排贡献的目标。中国于2016年4月22日签署了巴黎协定，同年9月3日，全国人大常委会批准中国加入巴黎协定，成为完成了批准协定的缔约方之一。三、 我国碳中和、碳资产立法的历史沿革及其现状低碳领域一直都是我国立法中不可忽视的一环，自从加入联合国气候变化框架公约时起，我国低碳领域的立法一直在不断改进和完

10、善。下文将相关立法情况的历史沿革和现状分阶段进行梳理，并且对相关地方性法规进行汇总。（一）立法的三个阶段第一阶段：起步（1997年2009年）第二阶段：试点（2010年2014年）自2010年起，我国正式启动了有关碳交易市场建设的相关工作。第三阶段：推广探索（2014年2020年）第四个阶段：推广加速期（2020年至今）随着习总书记于2020年9月提出“30/60”的双碳目标。我国的碳交易市场建设正式进入了“推广加速期”。2021年7月16日，全国碳交易市场正式开始运行。（二）其他地方性法规三、世界范围内关于碳中和、碳资产的政策和立法（一）欧洲欧盟及欧洲主要国家碳中和、碳资产立法相对来说比较完

11、善，欧洲发达国家大多都积极采取行动为达成碳中和目标，提出了具体的减排目标，也出台了相对系统化的政策和法律体系。1.欧盟2008年1月至12月，为实现2020年气候和能源目标，欧盟委员会通过“气候行动和可再生能源一揽子计划”法案，内容包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规和燃料质量指令，由此形成了欧盟的低碳经济政策框架。该计划是最早具有法律约束力的欧盟碳减排计划，被认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。2020年1月15日，欧盟委员会通过欧洲绿色协议，提出欧盟到2050年实现碳中和的

12、碳减排目标，也为后来欧洲气候法的出台和将碳中和目标写进法律做好铺垫。当前欧盟已经将碳中和目标写入法律。2020年3月，欧盟委员会发布欧洲气候法，以立法的形式确保达成到2050年实现气候中性的欧洲愿景，从法律层面为欧洲所有政策设定了目标和方向，并建立法律框架以帮助各国实现2050年碳中和的目标，此目标具有法律约束力，所有欧盟机构和成员国将集体承诺在欧盟和国家层面采取必要措施以实现此目标。2.欧洲其他主要国家德国、法国、瑞典、英国等欧洲主要国家已经通过立法的方式对碳中和、碳资产进行了规制。2.1英国2008年英国国会通过了旨在减排温室气体的气候变化法案，提出设立个人排放信用电子账户以及排放信用额度

13、，该法案使英国成为全球首个为温室气体减排设计出具有法律约束力措施体系的国家。2.2德国德国的碳中和法律体系极具系统性。早在21世纪初，德国政府便出台了一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，如2008年德国适应气候变化战略、2011年适应行动计划及气候保护规划2050等。在此基础上，德国政府又通过了一系列法律法规，如联邦气候立法可再生能源优先法可再生能源法国家氢能战略等，其中2019年11月15日通过的气候保护法首次以法律形式确定德国中长期温室气体减排目标，包括到2030年时应实现温室气体排放总量较1990年至少减少55%。德国政府于2019年9月20日通过气候行动计划2030，计划对每个产业

14、部门的具体行动措施进行明确规定。2.3法国法国政府也为碳中和目标作出了持续性的努力。2015年8月，法国政府通过绿色增长能源转型法，构建了法国国内绿色增长与能源转型的时间表。此外，法国政府还于2015年提出国家低碳战略，碳预算制度由此建立。2018至2019年间，法国政府对该战略进行修订，调整了2050年温室气体排放减量目标，并将其改为碳中和目标。2020年4月21日法国政府最终以法令形式正式通过国家低碳战略。近几年，法国政府陆续出台、实施了多年能源规划和法国国家空气污染物减排规划纲要。2.4瑞典2018年初生效的瑞典气候新法也为温室气体减排制定了长期目标，旨在2045年前实现温室气体零排放，

15、在2030年前实现交通运输部门减排70%的目标，并从法律层面规定每届政府的义务，即必须着眼于瑞典气候变化总体目标来制定相关政策。（二）美国长期以来，美国在碳中和目标上反复无常，其态度时常处于不甚明朗的状态，但最近美国新政府正在转变做法，继先后退出京都议定书和巴黎协定之后，2021年2月拜登就任总统后美国重新加入巴黎协定，加入碳减排行列，并且积极参与落实巴黎协定，承诺2050年实现碳中和。在各州层面，美国目前已有6个州通过立法设定了到2045年或2050年实现100%清洁能源的目标，从美国当下的态度判断，美国对于碳中和目标的实现持积极的态度。四、未来展望（一）立法趋势为实现2030年前达到峰值（碳达峰），努力争取2060年前实现碳中和。碳交易市场作为实现双碳目标的主要途径之一，其建设和发展已进入实质性阶段，相关的监管应当被纳入法治化的轨道，以法律强制力保障其稳定运行。碳交易市场的发展也是我国未来低碳领域立法关注的重点。（二）国际立法经验1.宏观层面的政策性规定立法是实现碳达峰和碳中和的基石。如瑞典和丹麦均通过立法确立碳中和目标，引领低碳发展转型。为破解气候变化领域立法困局，我国需制定应对气候变化的相关法律法规，明确中央与地方应共同应对气候变化，同时全面提升国家应对气候变化治理体系和治理能力，为