管理制度-中国特色国家结构制度与政治文明建设 精品.doc

《管理制度-中国特色国家结构制度与政治文明建设 精品.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《管理制度-中国特色国家结构制度与政治文明建设 精品.doc（10页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、中国特色国家结构制度与政治文明建设（汕头大学公共管理学系，魏红英，515063）摘要：中国特色国家结构制度是中国共产党人自觉政治行为的产物。它具有发展的适应性、内容的兼容性、功能的多样性特点,由普通行政区、民族自治区、特别行政区与中央关系的三种结构和运行模式组成。中国特色国家结构制度对中国政治产生重大影响，它用带有复合因素的单一制完成了联邦制的使命，维护了一个大国的统一和稳定，对世界政治文明建设做出了重大贡献。台湾问题的解决必将再次丰富中国特色国家结构制度。关键词：中国特色、国家结构制度、政治文明建设中国国家结构制度是世界大国的例外。世界领土面积和人口数量排名前7位的大国,除中国外,都采用联邦

2、制国家结构制度，而中国实现单一制。中国为什么会成为大国国家结构制度的例外？如何形成？它采取什么形式使单一制完成了联邦制的使命，维护了一个大国的统一和稳定？如何判定它对中国历史和现实政治的影响？回答上述问题，不仅对于坚持和完善中国特色的政治制度具有重要作用，而且对于解决台湾问题具有现实价值。一 、中国国家结构制度独具特色，它是对人类政治文明的一大贡献国家结构制度是国家结构形式的法律化规范化，是指国家内部整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间关系的一系列准则或规范，其实质是国家权力在纵向上的配置，即中央与地方之间的权限划分及其原则。尽管学术界对国家结构制度的分类标准还有不同的看法，1但是，单一

3、制和联邦制的分类却是公认的。关于中国特色国家结构制度，理论界有代表的说法是：“有中国特色的民主集中单一制”2、“带有联邦制特点的单一制”3和“具有复合制某些特征的单一制”4。他们注意了部分地方制度尤其是特别行政区制度对国家结构制度的影响，但较少从整体上全面研究中国特色国家结构制度的内涵。事实上，从我国国家结构制度的设计和实际运作来看，中国特色国家结构制度是由三种实践模式构成，即中央与普通地方关系模式、中央与民族区域自治地方关系模式、中央与特别行政区地方关系模式（以下简称普通模式、民族模式、特区模式），是“带有复合因素的单一制”，蕴涵着发展的适应性、内容的兼容性、功能的多样性。正是这一特色制度使

4、中国成为大国国家结构制度成为大国国家结构制度的例外。（一）带有复合因素的单一制的三种实践模式都具有单一制国家结构制度的基本特征，且普通模式是中国国家结构制度的主体。我国普通模式是比较典型的单一制国家中央与地方关系的实践模式。其制度框架、功能结构及运作规则与典型单一制国家法国大体相似。中央在双方关系中起主导作用，地方政权机关不过是中央政权机关的下属机构或“代理机构”。在我国，从权力机关的关系看，最高权力机关与地方权力机关之间存在着法律监督、业务指导的关系。全国人大常委会有权撤销下一级国家权力机关制定的不适当决定。从行政机关的关系看，地方人民政府具有双重从属地位，从属于同级立法机关和上级业务主管部

5、门。全国各级地方人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。从审判机关的关系看，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。从法律监督机关的关系看，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。“中央机关也许会把某些职能和权力分配给下级，但保留了收回这些权力或干预其贯彻执行的权威；权力分散并不保证下级有权永久或自主地行使自己的权力。” 5我国的民族模式是单一制中央与地方关系在民族自治地方的变型。民族自治地方与中央之间的关系仍然体现着单一制国家的特点：1、民族自治地方的建立、区域界限的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关、有关民族的代表

6、充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。2、民族自治地方是中华人民共和国的一个组成部分，对于国家的统一负有相应的义务。3、国家对民族自治地方自治权的行使进行监督。我国的特区模式是单一制中央与地方关系的特殊形态。特别行政区是根据中国宪法的规定设置的，是中国不可分离的一个地方行政区域；特区享有的高度自治权，来源于中央政府，不是其固有的。基本法多次出现的“授权”、“授予”概念，表明特别行政区的权力的从属地位。正是权力的构成形态而非权力享有的差异成为单一制与联邦制的基本区别；如果说仅有授权仍不足以体现特区的从属地位的话，那么，对未授予权力的保留以及对已授予权力的监督，则可以比较全面地反映中央与地方之

7、间非平等的关系。表现在：对特区行政长官的任免和对特区财政预决算案的备案，立法否决权等；从享有的权力本身看，在对外关系上，特区享有的权力不具有独立性，不具有最高性，即使是司法终审权的运用，也只能在基本法规定的范围内，而基本法的解释权属于全国人大常委会。特区享有的高度自治权与联邦制成员国享有的权力是两个不同性质的权力。（二）我国国家结构制度具有自身的特色。双重性的普通地方、分权性的民族自治地方、复合性的特区是中国地方政治制度的创新，是对政治文明建设的一大贡献。中国普通地方具有双重性地位。中国地方政府既是同级国家权力机关的执行机关，又是地方国家行政机关。这一特色具有政治文明的意义，它将国家代表的身份

8、与地方代表的身份结合为一体，将政治的民主性及行政管理的隶属性巧妙地结合起来。作为同级国家权力机关的执行机关，地方政府突出了政治上的民主性；作为地方国家行政机关，突出了行政上的隶属性。这种体制是社会主义国家采用的较为普遍的体制，是由民主集中制原则和议行合一原则所决定的。它与西方国家地方政府体制有很大的不同。在实际的政治生活中，丰富了制度文明的形式。民族模式推动着中国政治文明的进步。民族区域自治地方制度是特别的地方自治制和民族自治制的统一。它是“民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权，而且使杂居的民族也能享受自治权。这样的制度是我国各民族共同

9、性和特殊性的统一，是我国民族政策原则和灵活性的统一，在我国是一个了不起的创举。”6它既立足于少数民族权益的保护，又着眼于少数民族地区的发展；既给予他们文化语言的自治权，又赋予它们政治经济自治权。通过成立民族区域自治政府、自治机关民族化、国家代议机关预留民族地区名额等方式，真正保障它们在国家政权中的地位和作用。相反，美国的印第安人保留地制度却带有种族隔离性质，不利于实现民族平等的目标。民族模式具有创新性，是单一制的地方自治模式。尽管存在着中央对民族自治地方强有力的监督和控制，但是民族自治机关还是享有广泛而全面的自治权。内容涉及立法、财政、人事、语言文字等，具有综合性。自治权由国家在宪法和自治法中

10、采取一次性、明示列举的方式，强制颁给。而且，国家对民族自治地方的自治提供制度保障、领导保障和干部保障。中国民族区域自治制度运用了联邦制的某些因素，是在单一制的前提下有效地解决民族问题的一项制度创新。民族区域自治制度提供的解决多民族国家复杂民族问题的方式和途径，与已经分裂或处于动乱的其他国家解决民族问题的制度相比，已显示出巨大的制度优势。 特区模式丰富了制度文明的内容。它是中国国家结构制度继羁縻府州、西藏和平模式之后的又一制度创新，不仅为中国国家结构制度增色添彩，而且在世界国家结构制度史上写上了浓重的一笔。特别行政区制度的实行，不论是过程、形式，还是内容、功能，都是对传统单一制的突破和发展。特殊

11、化的制度设置、复合性的区域地位、差异性的制度并存（特区的实行，使中国社会主义政治制度的国家出现了一块“资本主义的自留地”，有的称之为“政治特区”。7）、高度自治的权力享有，多样性的功能8，冲破了传统政治学和宪法学意义上纯粹单一制和联邦制的思维框架，在新的政治理念上进行了创新。特别行政区制度实现了国家主权的统一，同时，还实现了自身价值的溢出功能。表现在：对台湾回归祖国产生示范效应；为其它国家和地区解决因利益、民族、社会制度的差异所引起的冲突开拓了崭新的视野，提供了不一样的路径。（三）三种模式是中国特色国家结构制度的外在表现，蕴含着丰富的特色内涵。第一，具有发展的适应性，是稳定与动态的统一。当代中

12、国国家结构制度的确立和发展与众不同，它不是完全与政权的确立同步，也不是一次性完成。它的确立和发展是不断丰富的过程，是随着时间的推移不断增添新内容的过程，是承继和超越的过程，体现了原则性与灵活性的结合。其内容呈伞状向外扩展，其过程分为三个阶段：第一阶段是随着统一的中央政权的建立，承继历史，选择了单一制国家结构制度，赋予国家结构制度民主涵义，使地方政府具有双重地位。同时超越单纯的集权单一制，给予民族地区自治权，为集权单一制增添了新的内容-民族地方自治制。第二阶段是设立特别行政区，给予特区高度自治权，实现一国两制，从而超越了一国一制的传统模式，使国家结构制度有了新的飞跃，单一制有了复合的因素。第三阶

13、段是台湾模式，它必将超越现有的模式。根据中共中央和中国政府解决台湾的思路和政策，台湾除了享有港澳的高度自治权外，还可以有自己的军队，这将是世界上国家结构制度的又一创新。当然，这种模式具体怎样，还有待时间说明。国家结构制度一经确立，就具有比较稳定的性质，这也是一个国家政治文明发展的前提。但是稳定性并不等于凝固性，在随后的经济建设中作过多次改革和调整，包括80年代前3次放权收权及80年代后地方分权的调整，九十年代的分税制改革和特别行政区制度的实施，还包括将来的发展。可见，中国国家结构制度是一个动态的发展过程，。第二，具有内容的兼容性，是集权与自治的统一。国家结构制度一般有单一制与联邦制、集权制与分

14、权制、社会主义与资本主义的区分。任何国家结构制度都可以归类于其中的一个。中国从总体上说，属于社会主义的单一制，但是仔细分析，它又不是传统意义上纯粹的集权制和纯粹的单一制，而是在历时状态中不断演变并将继续演变的复合式国家结构制度，是集权制与分权制、单一制与联邦制、社会主义与资本主义各种因素的综合体，具有多样性和兼容性的特征。与其它民族国家一样，中国代表国家整体的中央具有唯一性，它是统一国家的象征，是民族主义的依附实体。同时设立地方政府以便管理。在这点上，现代意义上的单一制国家概莫能外。只是，与其他国家相比，中国存在着多样化和差异性程度很深的不同功能的地方政权机关。有作为中央代理机构的集权的普通地

15、方机关、有享有地方特定范围自治权的民族自治区机关，还有相当于联邦制成员国享有高度自治权的特别行政区机关。它们共同构成中国国家政权组织结构的特殊形态“一托三”。三个地方制度显示出权力在中央与地方之间存在和运行的不同特点。它们使中国的单一制蕴含了复合色彩。中国属于典型的单一制国家，这是就中国大陆地区而言的。它在建国初期表现为高度集权。中央集权范围广，国家权力通过各种组织将横向扩展到社会的方方面面，纵向延伸到社会的底层。不过，也存在着程度不同的，至少是字面意义上的自治-民族区域自治。随着市场经济体制发展，中国的单一制内容发生了变化。中央集权取代中央高度集权，中央在涉及国家统一和完整的重大事项上仍然享

16、有最终决定权的同时，但给予地方各种形态的自治：一是普通行政区制度内的组织自治，即地方各级国家权力机关由地方人民选举产生，国家政权机关由地方各级人民代表大会选举产生；二是特区的地方自治。通过基本法，授权特区享有高度自治权；三是民族区域自治地方的民族自治，通过制定和完善民族区域自治法，保证民族自治权的落实。国家还给予社会自治并保障社会自治。我国的村民自治和社区自治因此而得到了长足发展。这种单一制是集权与自治的统一。第三，具有功能的多样性，是“一”与“多”的统一。中国存在着不同的地方政权机关，它们是国家出于不同的策略目标而设置的。基于中国超大型国家的稳定和发展，基于社会主义的政治意识形态，中国在处理中央与地方关系上坚持国家利益至上、中央权利优先的政治理念。中国国家结构制度的发展一开始就与社会主义政治制度的孕育和成长交织在一起，且始终服务于社会主义治理目标。作为一种管理方式，它同政治制度和国家性质又不是直接合一，而是借助于环境的变化