XX县森林生态效益补偿机制问题的调研报告.docx

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1、XX县森林生态效益补偿机制问题的调研报告区域森林生态效益补偿政策调研报告调研单位：国家林业局进展计划与资金管理司国家林业局森林资源管理司国家林业局经济进展研究中心调研构成员：姚昌恬刘金富戴广翠闫春丽闫宏伟缪光平王丽2004年，中央财政在三年试点的基础上，正式建立了中央财政森林生态效益补偿制度。为进一步完善生态补偿政策，根据国家林业局2007年重大问题调研工作的部署与要求，我们先后对福建、浙江、广西、江西、陕西、北京、广东、云南等省（区、市）进行了调研，现将具体情况报告如下：一、公益林区域分布及补偿现状目前，根据森林法及森林法实施条例，国家林业局与财政部联合颁布了重点公益林区划界定办法，区划界定

2、重点公益林，实施中央财政森林生态效益补偿。同时，地方各省区根据各自的生态保护需要，区划界定地方公益林，并由地方进行补偿。（一）公益林的区域分布重点公益林是指生态区位极为重要或者生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护与经济社会可持续进展具有重要作用，以提供森林生态与社会服务产品为要紧经营目的的重点防护林与特种用途林。根据重点公益林区划界定办法，截至2006年，在全国近43亿亩林地中（不含台湾省），经各地区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的重点公益林面积15.62亿亩，占全国林地面积的36.33%。2007年，财政部对部分省提出的漏划问题予以认可，目前，全国重点公益林实际认定面积达

3、到15.78亿亩，约占全国林地总面积的37.2%,范围涉及除XX省以外的30个省（区、市），与XX省森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、解放军总后勤部、新疆生产建设兵团，共35个单位。按权属分：根据申报面积的权属比例推算，国有重点公益林占59.52%,面积约为9.39亿亩；集体重点公益林占34.06%,面积约为5.37亿亩；个人及其他重点公益林占6.42%,面积约为1.01亿亩。按区位分：江河源头0.76亿亩，占4.8%；江河两岸3.72亿亩，占23.6%；保护区与自然遗产134亿亩，占8.5%；湿地与水库0.80亿亩，占5.1%；边境地区0.74亿亩，占4.7%；荒漠化与水土流失严重地

4、区7.35亿亩，占46.6%；沿海防护林基干林带、红树林及海峡西岸0.15亿亩，占0.9%；2001年试点面积中不符合94号文件但连续补偿的面积0.68亿亩，占4.3%；解放军总后勤部0.23亿亩,占15%。按地类分：重点公益林中，有林地7.95亿亩，占50.4%；疏林地0.44亿亩，占2.8%；灌木林地5.16亿亩，占32.7%；灌丛地0.15亿亩，占0.9%；未成林造林地0.52亿亩，占3. 3%；宜林地0.73亿亩，占4.7%。按工程区分。天然林资源保护工程区7.33亿亩，占46.4%；非天然林资源保护工程区8.45亿亩，占53.6%,其中有林地6.68亿亩。按地区分。东部地区1.01亿

5、亩，占6.4%；中部地区1.76亿亩，占11.1%；西部地区11.38亿亩，占72.1%；东北地区1.63有亿亩,占10.4%。按流域分。长江流域6.95亿亩，占44.0%；黄河流域4.64亿亩，占29.4%；黑龙江流域179亿亩，占I13%；珠江流域106亿亩，占6.7%；淮河流域0.25亿亩，占1.6%；辽河流域0.25亿亩，占155%；闽江与太湖水系0.59亿亩，占3.77%o地方公益林是指各省（区、市）根据保护本区域内生态安全的需要，由地方人民政府或者林业主管部门与财政部门确定的公益林，要紧包含中央认定的重点公益林范围以外的，对本区域水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态问题具有重要

6、影响的防护林与特种用途林。据统计，全国现有地方公益林约115亿亩。（二）公益林补偿情况根据财政部与国家林业局联合公布的中央财政森林生态效益补偿基金管理办法（财农字20077号）的规定，生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或者公益林经营者与所有者，具体包含国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等；补偿范围是重点公益林林地。中央补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每亩补助5元。其中，4. 75元用于重点公益林的管护等开支，0.25元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防与林区道路的保护等开支。截至2007年，中央财政已对

7、6.68亿亩重点公益林实施了补偿,每年投入中央补偿基金33.4亿元，累计投入133.4亿元。中央财政森林生态效益补偿政策的实施，带动了地方公益林建设与地方森林生态效益补偿基金制度的建立，截至2006年底,全国共有25个省（区、市）建立了地方森林生态效益补偿制度，2006年补偿资金约为12亿元。二、公益林的管理与成效实施森林生态效益补偿，极大地调动了公益林经营者的积极性，取得了明显的成效。（一）公益林管护制度不断完善，管理手段明显加强（1）建立了严格的重点公益林管护制度。各省根据国家林业局与财政部的要求制定了重点公益林管理、管护核查与绩效考核等办法，确保公益林管护工作规范运行。（2）层层落实了管

8、护责任制。各省政府成立了领导小组，层层签订了行政部门责任书，明确了管护责任主体。通过采取资源登记、签订管护合同或者协议等方式实现了重点公益林的有效管理与保护。（3）是建立了公示制度，强化了社会监督。各省（区、市）将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任与义务向社会张榜公布，增加了政策执行的透明度。（4）结合实际，探索试行了不一致的管护措施。各地根据不一致的所有制形式与管护难易程度，总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不一致的管护形式，使重点公益林资源得到切实有效的保护。XX省XX县区总结出“三看、二查”的质量检查方法。“三看”，即一看人，看是

9、否落实了护林员并签订了有效的年度管护合同；二看山，看公益林小班是否出现盗伐、滥伐林木与砍柴、烧炭、采石、修路、挖笋等违规现象；三看档案，看实施单位公益林管护合同、协议书、验收单、各级责任状、林权证等资料档案是否齐全。“二查”，即一查实施单位管护费使用账目，审查管护费使用情况，重点检查是否做到了专款专用；二查出勤表，熟悉护林员是否坚持日常巡护，督促其尽职尽责。严格的检查验收，有效地促进了管护质量不断提高。目前，该县公益林管护合格率、管护制度执行情况合格率、资金使用管理质量合格率都在90%以上。（二）资金运行机制不断强化各省（自治区、直辖市）将保证资金安全运行的原则贯穿于资金管理的始终，由于机制健

10、全、运作规范，保障了补助资金的安全运行。一是严格执行财政部、国家林业局中央财政森林生态效益补偿基金管理办法，并制定了相应的实施细则。二是采取建立工资账户、张榜公示等公开透明的方法，确保管护资金及时、足额发放到位。比如，北京、湖南、福建等省（直辖市）由乡镇财政所对补偿基金实行专账管理，确保专款专用，并根据乡镇林业站对公益林管护的检查验收情况、管护人员的出勤情况所出具的通知书，兑现补偿。三是通过采取招标制与政府采购等方式，有效堵塞了资金使用与管理上的漏洞。四是加大了资金监督检查力度，建立了责任追究制度。（三）重点公益林得到有效保护，森林灾害及林政案件明显减少实施森林生态效益补偿，使森林资源管护有了

11、可靠保障，管护能力增强，成效显著。补偿区内森林案件、森林火灾与森林病虫害发生率明显降低。XX省2005年全省森林火灾受害面积与缺失立木蓄积，与上年同期相比分别下降了83%与90%；同时，盗伐、滥伐林木案件较去年同期有明显下降，生态公益林得到了有效保护。XX省建立森林生态效益补偿制度后，森林火灾下降了85.71%。广西壮族自治区重点公益林林地逆转面积操纵在O.007%,林业病虫害得到有效防治，森林火灾、林政案件明显减少。（四）公益林质量有所提高，生态环境趋于改善实施森林生态效益补偿，使公益林资源总量稳步增长，林分结构得到改善，质量逐步提高。如XX省XX县区2005年重点公益林活立木总蓄积量278

12、.96万立方米，比2002年增长了9%；XX县区重点公益林蓄积量年均增长6.8%oXX省通过公益林补偿政策的实施，重点公益林抚育力度加大，以杉松阔混交林、落叶与常绿阔叶混交林为主体的森林群落结构正逐步形成，混交林面积占乔木林面积的比重由15.2%上升到52.1%o（五）广大群众公益林管护积极性得到调动，收入增加森林生态效益补偿制度的建立，提高了广大林农生态保护意识，调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时，不分所有制性质、不分经济成分，将财政资金直接补助给重点公益林管护人员，得到了林农的拥护。部分山区农民通过参与公益林管护增加了收入。据测算，目前中央财政森林生态效益补偿政策已使7

13、000多万农民直同意益。三、地方省（自治区、直辖市）实施区域生态效益补偿制度的经验借鉴目前，全国已有25个省（自治区、直辖市）建立了地方森林生态效益补偿制度，2006年补偿资金约为12亿元。（一）资金来源（1）地方财政预算安排。据调研，广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7省（区、市）均在省级政府财政预算设立地方补偿基金，预算总金额达到9.4亿元。如XX省1998年开始建立生态效益补偿制度，将广东的东江、西江、北江、韩江等生态公益林纳入保护范围，列入省级财政预算。广西自治区2006年启动区级森林生态效益补偿，自治区财政当年安排2000万元补偿基金。（2）受益者补偿。一是从旅游收入中征收。

14、如XX省政府规定，依托森林资源开展旅游的，从旅游经营收入中提取一定资金,直接用于生态公益林所有者的补偿；XX省的青城山风景区将门票收入的25%用于景区森林管护。二是向矿产等行业征收。如山西等地从煤炭收入、其他矿产收入中提取生态建设与保护基金,用于生态恢复。三是从水、电收入中征收。如XX省每年从东深供水工程水费收入中安排IOOO万元，用于东江流域水源涵养林建设；XX省根据省内要紧城市生产生活用水量筹集资金补偿上游地区的公益林；XX省的一些县市从水力发电中提取0.01元/度，用于公益林补偿；XX省的龙陵、腾冲等县分别从自来水、水库发电等行业筹集一定补偿资金；广西每年从水电经费中拨出100万元用于全

15、区的水源涵养林建设。四是从其他工业及副业产品收入中征收。如XX省对省内采矿、造纸工业、药材、蚕茧收购企业等单位征收林业开发建设资金，每年拿出一部分用于水源涵养林与水土保持林的建设。(二)资金用途(1)弥补中央财政森林生态效益补偿基金不足。如广东、XX省将中央财政森林生态效益补偿基金标准在5元的基础上，再增加3元，达到每年每亩补偿8元；XX省山区生态林补偿，平均每亩每年达到21元。(2)省内补偿。大部分省区地方森林生态补偿基金都用于本省区内的地方公益林保护。(3)省际补偿。如XX省每年拿出1.5亿元给珠江上游的XX省寻乌、安远、定南三县用于东江源区的生态环境保护。四、生态补偿制度亟需研究解决的问

16、题(一)补偿标准偏低(1)补偿标准低于木材经济利用价值。集体林权制度改革后，农民经营林业积极性提高，而且近年南方省区进展商品林的态势很好，农民经营商品林获得的收入比往常大幅度增加。相比之下，经营重点公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值。以木材生产为参照标准，测算每年每亩公益林的直接经济价值约74.70元。比如，湖南、江西、广西等南方省区，经营杉木用材林到25年成熟林时，每亩至少可产木材7立方米，获利至少在2000元以上，年均收入达80元/亩；每亩毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超过50元/亩；大部分林地每亩年租金约20元，自然条件好的地方已超过100元。由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，林地所有者或者经营者普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济缺失。（2）补偿标准没有根据价格