民事公益诉讼主体的理论扩张与制度构建.docx

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1、摘要:我国民事诉讼法秉承了传统直接利害关系理论,核心是在利益联系的范围内限制提起诉讼主体的资格范围，防止非直接利益联系人无节制地提起诉讼从而造成滥诉。该理论在私益诉讼中固然能够节约诉讼资源，防止滥用诉权，但是一旦进入公益诉讼领域，客观上就会对公益诉权的保障、提起公益诉讼的便利形成障碍。因此，为了体系性、有的放矢地构建民事公益诉讼体系，本文从公共利益的现实性出发，从个人代表、社会组织、检察机关三者作为诉讼主体的必要性、可行性以及局限性进行全面分析，为民事公益诉讼主体制度的改进提供理论建议和制度支持。关键词：民事公益诉讼适格主体诉权分配公益诉讼围绕着公共利益展开，而在民事诉讼的基本结构中，诉讼主体

2、的地位和身份同样与诉争利益的性质及归属存在直接的联系。民事诉讼基于不告不理和直接利益相关原则，只有权利受到侵害的主体能够主动到法院起诉从而启动整个诉讼保障制度。但是，公共利益的特殊性为传统法律责任下诉讼激励的有效性提出了挑战。如何最有效地激发“善于”维护特定利益的社会主体“勇于”参与到纠正社会利益分配错误的冲突中，激励其利用司法系统完成利益维护与纠偏的目标，是整个诉讼制度运行所要达到的根本目的。现行民事诉讼法抽象规定了“法律规定的机关和有关组织”为民事公益诉讼的主体。在很长一段时间内，由于没有配套法律的规定，民事公益诉讼权的行使主体并不明晰。近年来,环境保护法、消费者权益保护法、民事诉讼法司法

3、解释等法律、司法解释逐步补齐了这一缺漏。但仍然面临诉权行使主体较为狭窄、公益诉权特点不突出等问题。同时，现行民事诉讼法对检察机关作为公共利益的代表提起民事公益诉讼进行了规定，但法律规定的“欲言又止”，让这一制度保隙的具体实施缺少关键指引。“诉权”的配置与诉讼程序的重新设计，应当回应社会对于权益保护的实际需要。为了维护公共利益，要求诉讼程序对公益的权利义务关系予以相应安排。在很多情况下，“公益”与“私益”并存，两者不能纯粹的划分，两者之间存在牵连关系。将公私利益二元划分,实施传统的诉权配置结构，并不能有效地保护公共利益。有必要打破公私诉讼的分野，重新建构公益诉讼适格主体的理论和制度。一、采取个人

4、代表群体诉讼模式的局限性公共利益涉及不特定多数利益相关者，其空间、时间关系很可能跨度较大，在单一诉讼程序无法囊括所有潜在的利益相关者时，就会引发裁判效力的相关讨论。公共利益之代表有范围限制，而基于经济与效率的“理性”考量，其代表权涉及的主体范围也存在局限。传统民事诉讼理论提供了代表人诉讼、集团与团体诉讼等解决集群性争议的制度，对应了群体性争议解决所需要的裁判效力扩张模式。现代群体纠纷中，往往受害人多且为弱者，因而在人数或利益上有集团性或扩散性，使得群体诉讼内含公的成分。而对于抽象、广泛的公共利益维护而言，群体诉讼裁判效力扩张的制度供给显然不足。（一）代表人诉讼我国民事诉讼法上的诉讼代表人制度，

5、以及有些大陆法系国家实施的选定当事人制度是应对群体性纠纷、简化诉讼程序、提高诉讼效率、避免矛盾裁判的诉讼制度。在一定情形下，这类制度对于公共利益的维护可能有一定的作用。但是，不论是选定当事人制度或是诉讼代表人制度，其本质上实际上是诉的简单合并和多个牵连的诉合并审理过程中诉讼当事人的安排。在具体操作中，一般以由少数代表人作为具体的诉讼利益的代表以实现前述目的。一般来说,诉讼的参加人以及诉讼所对应的给付都是确定和明确的,其诉讼的指向一般较为清晰。代表诉讼或者选定人诉讼的代表人一般是首先提起诉讼的原告,而其诉讼之所以具有一定的公共属性，是因为通过诉讼参加与合并审理的制度，经过登记的具有相同涉诉的主体

6、能够简单的形成统一化的共同诉讼，由于其诉讼标的都是同类的、可分的，其诉讼过程只不过是一个简单诉讼的具象化复制。其涉及的多数利益也仅是数量上的简单叠加。这种诉讼方式的优势在于能够将维护公共利益所需的既判力扩张机制建立在既有的一般诉讼之上，因为诉的合并的程序和规定在传统民事诉讼中早已有之，制度的嫁接和改造并不会遇到理论上的困难。无论是诉讼前的公告与登记制度还是判决后的利益分配与执行机制,诉讼参与人数量上的多寡并不会直接影响到诉讼利益的性质本身。再未触及传统诉讼程序的基本认识的情况下，这种诉讼合并的代表人形式无疑是一种过渡性的制度尝试,其可操作性固然与诉讼程序的一般设置相吻合，但对于抽象公益的保护仍

7、存在局限性。（二）集团诉讼与团体诉讼英美法系的集团诉讼设立的基础并不仅仅在于诉的简单合并与普通共同诉讼,其主要基于事实出发型的诉讼思维和纠纷一次性解决的诉讼理念。集团诉讼采取动员个人的利益动机来实现公共目的，与之相应，裁判效力在满足法定条件的情况下及于未参加诉讼的第三人。与英美法系因应群体纠纷的原因相同，以德国为代表的大陆法系国家基于其司法传统，发育出了团体诉讼制度。团体诉讼制度是赋予某个团体以诉讼主体资格和起诉权,使得特定团体成员得以代表全体起诉，并独立行使和放弃诉讼权利。团体诉讼制度旨在维护组成集体的成员的共同利益或集体的整体利益，在效果上可以制止违法、预防性保护权益，对社会公共利益的维护

8、意义重大。团体诉讼的范围较集团诉讼要窄很多，一般而言，主要局限于工会、业主委员会、投资者保护组织等得以法定诉讼担当的团体。在这类诉讼中，法律无不抽象构建出了一种新的复合型利益，这种抽象的利益导致诉权代表的利益虽然是复合性的，其承担主体也是多数性的，但是其诉权结构确是单一性的。此种有公益属性的群体诉讼在司法程序中涉及了公共性的、非具体的诉讼利益，为在诉讼主体不特定且公共利益具有明确承担者的情形下维护公共利益奠定了诉讼基础。由于诉讼的标的虽然有所指向但是在诉讼过程中仍然未能事先完全明确。这便为裁判效果在抽象层面上的规范效力创造了条件。由于诉讼保护的对象具有模糊性和抽象性，其在理论上更能够覆盖尚未明

9、确参与到诉讼中的当事人，为潜在需要保护的利益提供了加入的机会和受保护的可能性。其诉讼扩张的效益更多的体现在对于利益本身保护的裁判上，而不是体现在当事人是否参与到诉讼中，是否履行了特定的诉讼程序。综上，民事公益诉讼的实施障碍症结仍在诉讼主体机制，激励机制的特殊性将会导致公益代表性代表权的混乱，制度构建的关键点在于以合理的激励机制促进代表权的合理设置与分配，从而推动诉讼程序的顺利实施，实现实体性的权利目标。二、社会组织提起公益诉讼的可能范围(-)民事诉讼法中的“有关组织”现行的民事诉讼法第55条原则性地确立了社会团体提起民事公益诉讼的地位，但由于“有关组织”的表述比较模糊，缺乏可操作性，只是在原则

10、上规定哪些侵害公共利益的行为，可以由非直接利害关系的主体提起诉讼，以维护公共利益。也就是说，它并不承载具体规定“哪些组织有权提起民事公益诉讼”这样的规制任务，“在适用中应当援引民事诉讼法以外的有关法律规定及相关司法解释。例如，既然有关法条(比如环境保护法第58条)界定了具体哪些“社会组织”有权提起相应的环境民事公益诉讼，那么，在环境民事公益诉讼中，我们就可以援引这些法条去界定民事诉讼法第55条规定的“有关组织”。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释同样采用了这样的思路。消费者权益保护法规定消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协，是消费者权益民事公益诉讼的适格主体，使得

11、消费者协会垄断了消费者领域的公益诉权。(-)社会组织民事公益诉讼的比较法经验1 .社会组织公益诉讼资格：立法赋权与限制并举通过立法明确授权社会团体维护公益的诉讼资格，是大陆法系国家的通例，只是在具体立法方式上有所不同。群体诉讼不仅解决了对重复性诉讼裁判的效率问题，还解决了克服影响起诉意愿的障碍的问题，而这些障碍可能会阻碍重复性诉讼获得司法解决。具体而言，一些国家通过特定领域的立法来赋予社会团体组织以公益诉讼的主体资格，比如，德国通过联邦自然保护法、2006年环境法律救济法、2013年环境法律救济法逐步扩张了环保团体的公益诉权。又如日本通过消费者公益诉讼特别法赋予将消费者保护团体规定为适格主体，

12、同时基于防止滥诉的考量进行了限权。葡萄牙在宪法和民事诉讼法中都确认了团体诉讼的诉讼主体资格，在环保框架法中也重申了这一点。与此同时，几乎所有的采用团体诉讼制度的国家都对社会团体设置了不同程度的限制条件,这其中有预防滥诉的考量，也综合平衡了时代需要、社会团体发展状况和立法传统。在特别法中加以规定的模式决定了对于不同领域中的社会团体需要设置宽严不同的主体资格条件。例如，德国不作为之诉法和反不正当竞争法中都确认了消费者团体的诉讼资格，但基于发挥作用的不同，前者设置的条件更为严格。有意思的是，法、德、日本都无一例外地设置了团体诉讼资格的前置确认程序，这一机制由行政机关前置判断，达到了防止滥诉、节约司法

13、资源、促进诉讼效率的效果。2 .适用范围扩张：从不作为之诉到有条件的损害赔偿之诉德国传统的团体诉讼基于制止违法和预防保护的制度定位，在实体法上以不作为请求权为主，在诉讼法上表现为不作为之诉。损害赔偿之诉通常是发生在团体不作为之诉之后，由被害人自己向法院起诉,如果团体接受成员授予的诉讼实施权时也可以团体名义提起损害赔偿之诉，但此时为任意的诉讼担当理论的适用，并不是真正的团体诉讼。2002年法律咨询法修正，将消费者团体损害赔偿之诉引入团体诉讼。虽然如此，德国对于在团体不作为之诉外引入损害赔偿之诉的态度是谨慎的，这不仅表现为该法其第3条第8款适格主体规定为“只有是受到消费者中心或是其他政府资助的消费

14、者团体”这种准官方团体组织，行使损害赔偿请求权以“在其业务范围内，且有保护消费者利益的必要时”为限，消费者团体可以为消费者提供法律咨询，还可以提起示范诉讼以保护消费者利益，亦或在得到消费者的个人授权允许后直接提起诉讼。此外，另一种提起损害赔偿的诉讼类型则是根据2004年反不正当竞争法所规定的：“穷尽不当利润诉讼”，即在胜诉后，团体可向法院申请对方支付所有的非法所得，并在扣除必要的诉讼成本后，全部上缴国库。3 .公益性团体诉讼的功能界限将团体民事公益诉讼模式与公民个人提起诉讼模式、国家机关提起诉讼模式进行比较，得出团体民事公益诉讼模式的优势在于：社会团体较公民个人更具有专业和资源的优势，诉讼效率

15、更高；而比之国家机关，社会团体相对独立，且数量广泛，行为更加灵活，这一优势在德国、日本等国的团体诉讼实践中也多少得到了印证。同时，团体诉讼一方面维护了团体内成员的权益，另一方面因涉及停止境侵害行为、排除对环境的妨害、消除污染环境的危险、要求修复环境、给付环境损害赔偿等救济环境公共利益的内容,其也属于广义的公益诉讼领域,可以起到维护公共利益的作用。然而，作为一种可以借鉴的经验，我们必须清醒地认识到，“团体诉讼绝非灵丹妙药”。再精准的制度设计也只不过是反映了一种静态的价值平衡，其与社会现实的互动，决定了团体诉讼的限度。例如，学者对于德国团体诉讼的实施效果进行考察，发现团体诉讼功能与立法预期的存在差

16、距，立法者希望通过消费者团体诉讼全面监督经营者的设定初衷无法得到满足,而团体数量规模、人事、资金能力与团体诉讼的动力仍然缺乏。（三）我国的制度应对2006年国务院发布了关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发（2005）39号），鼓励社会团体积极发挥能动性，使得各类环境污染和生态破坏行为都能及时被发现，进而推动环境领域的民事公益诉讼再进一步。这是我国政策性文件中首次明确规定对民事公益诉讼进行推动。我国整体上对民事公益诉讼采取了谨慎的态度，其中一个表现就是公益诉讼的范围基本限缩在环境领域。此后，虽然社会公众和社会团体对扩大民事公益诉讼范围不断呼吁和倡导，但实际被提起的民事公益诉讼并不多见，相关组织提起的我国环境民事公益诉讼第一案，其结案方式也不是更具有示范作用的判决，而是通过促成双方调解结案。除民事诉讼法规定外，我国针对民事公益诉讼的诉讼程序陆续出台了多项法律法规。在消费者权益保护方面