XX市新型农村合作医疗试点工作现状及对策分析.docx

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1、XX市新型农村合作医疗试点工作现状及对策分析2003年2月份，我市的*县作为*第一批试点县开展新型农村合作医疗工作，至今已两年多了，为熟悉新型农村合作医疗制度在*县推行与实施的客观现状，以总结经验，吸取教训，我会于9月份到市卫生局与*县卫生系统进行专题调研，并深入到基层进行探访求证，从不一致的层面，不一致的角度，对新农合的实施进行了较为详尽的调查熟悉。现将调研过程中熟悉到的情况报告如下，并在理论与实践上对进一步完善新型农村合作医疗试点工作进行探索思考，提出有关计策。一、*县开展新型农村合作医疗试点工作的基本情况*县位于广西东部，是我市最大的县。全县辖17个镇，2个乡。总面积3945.62平方公

2、里，总户数约22.9万户,总人口93.64万人。其中农业人口为84.11万人，所占比例89.96,全县共有15万农村贫困人口，所占比例为16。XX县区农民人均年纯收入约2000元。属经济较为贫困地区。目前全县有28个国家医疗卫生单位，（县级医疗卫生单位9个，乡镇卫生院19个），其中一甲医院1个，一甲妇保院1个,二甲医院1个；医院共有病床650张。全县卫生系统有干部职工1200人，村级卫生所266个，乡村医生980人。XX县区新型农村合作医疗试点工作开展后，县委、县政府高度重视，各部门相互协调配合，在两年多的摸索实践中，各项制度日臻完善，试点工作稳步推进，取得了不俗的成绩。县、乡镇级的新型农村合

3、作医疗管理委员会及办公室，村一级的管理小组相继成立，全县新农合管理网络已初具规模，在各项工作中发挥了应有的重要作用。县人民政府于03年5月9日向下级各部门印发了新型农村合作医疗实施方案与实施细则，并于04年6月3日，在总结03年工作实践的基础上，对实施细则的部分条款进行了修改与补充。目前，XX县区的新型农村合作医疗为县级统筹，农民个人筹资额为每人每年10元，县财政按辖区内实际参加人数每人每年补助3元（列入县财政预算），中央、自治区、XX市财政按实际参加人数每人每年的资助为17元。在医疗费用补偿方面，住院医药费用补偿的三级起付基线分别为50、200、300元，医药费用报销的三级比例分别为50、3

4、5、25（三级标准是指在乡镇级、县级与市级的医疗机构就医的相应补偿标准）；每人每年累计实际报销的住院医药费用的最高封顶线是2000元。2003年度，全县农村居民有93204户共416338人自愿缴费参加新型农村合作医疗，参合率为44.64,2004年度，全县有100698户共416492人自愿缴费参加，参合率为50.5,2005年度，全县有117864户共495032人自原缴费参合，参合率为60.8。据统计，03年7月1日至12月31日，全县有4269人次享受了住院医药费用报销，报销金额为181.99万元；另有86253人次享受免收挂号费与辅助检查费优惠20的待遇；2003年7月1日至2004

5、年6月30日，参合农民除享受正常住院费用报销外，共有279名住院费用超过一万元以上的参合人员还得到一次性的额外补偿,补偿金额达71.2万元，还有358944人次得到各乡镇卫生院组织开展的免费健康体检。2004年度，全县有15526人次享受住院费用报销，报销金额为515.54万元，门诊报销金额达159.37万元。2005年元月1日至6月30日，全县共有9918人次享受了住院医药费用报销，报销金额为39119万元，享受门诊医药费用报销的人数为311007人次，报销金额达189.88万元。新型农村合作医疗工作的开展，确实是一个民心工程，密切了党群关系，树立了政府的威信。二、试点工作存在问题（一）、宣

6、传工作及筹资机制有待改进。XX县区自开展新农合工作以来，每年度的筹资工作均使用“一年一宣传，一年一发动”的方式，筹资时间短，任务重。事先的宣传工作准备不够充分，对工作人员（镇干、村干、村医及镇卫生院医师）的培训不够到位，相当一部分工作人员工作方式简单、粗糙，宣传工作没有做好，甚至部分工作人员自已也没真正熟悉清晰新农合的有关知识与运行机制，造成农民对新型农村合作医疗制度不清晰，甚至存在误解；而且相当一部分工作人员不按正规方式开展筹资工作，自作聪明，通过搞小动作来达到让农民参合的目的，造成农民参合不明不白，乡镇掌握的参合真实数字不清不楚，筹资效果与预期目标不相径庭。第二，大兵团作战的筹资方式成本过

7、大。据统计，2003年至今的三次筹资工作，县乡两级各单位组织工作队下村屯进行宣传达15.16万人次,开设了宣传栏764版,张贴宣传标语11629份，发放宣传资料25万余份，县乡两级单位用于筹资工作的经费累计达159.3万元，而参合率却勉强达到自治区的要求，结果是耗费了大量的人力、物力与财力，但筹资的效果却不明显。而且,急功近利的工作方式给新农合基金的动作播下了隐患，个别乡镇的收尾工作至今尚未得到有效的解决。第三，突击式的宣传工作不持久，效果差。尽管宣传规模很大，宣传方式也不单一，但每年都是在筹资时才匆匆上阵，筹资启动则宣传开始，筹资结束则宣传收兵，既无前期的发动工作,又无后期的巩固性宣传，对农

8、民来说就好象是搞运动，当时是有影响力，过后却很容易不记得，宣传效果事倍功半，不符合新农合工作的进展要求。（二）、卫生医疗机构软硬件有待提高。在开展新型农村合作医疗试点工作以来，XX县区各乡镇的卫生院均在不一致程度上得到了进展，但普遍存在着基础设施与医疗设备资源仍然相当紧缺与落后的状况，不利于新型农村合作医疗工作的开展。人才缺乏是制约新农合工作开展的重要因素。当前，在人力资源管理机制方面存在着相当的缺陷，加上市场机制的调节，XX县区的医疗技术人员流失较为严重，每年都有人辞职或者外调，卫生院业务开展举步维艰，部分业务呈萎缩状态，难以习惯新农合工作的要求。现在的情况是，卫生院的医疗技术力量（包含基础

9、设施、医疗设备及医务人员技术水平）低下一一农民有病不愿到本地卫生院，而选择到上一级医疗机构进行医治一一卫生院业务量下降，业务收入减少一一医务技术人员收入降低，选择离开一一医疗技术力量进一步降低一一医疗业务量进一步下降。再有，农民在外地就医，增加了其本身的经济负担，而关于县统筹的合作医疗基金来说，尽管报销比例下降，但由于报销的基数增大，导致了报销金额绝对数的增加，造成了基金不必要的缺失，而且农民在外地就医的资金外流，亦对地方经济造成不利的影响，反过来进一步加剧了上述的恶性循环，如何摆脱这一桎梏，尽快习惯新农合工作进展的需要，应引起有关部门的高度重视。另外，村卫生所作为新型农村合作医疗定点服务机构

10、，其技术水平与业务量亦令人堪忧。农民在心目中把村医定位在“赤脚医生”的角色，医疗技术差、药品种类少，只能解决一点头痛发热的小毛病也是当前村卫生所的真实写照。由于村民对村医的不信任态度，导致村民有病时不大愿意到村卫生所，宁愿多花路费，也“越级”到乡镇卫生院，甚至到县医疗机构去就诊，结果是村卫生所没有足够的业务量，农民自身也加大了就医费用的负担。（三）合作医疗管理机构设置有待完善。目前，XX县区乡镇级的合管办设在卫生院，由卫生院院长任办公室主任。合管办的职能之一，是对合作医疗的定点服务机构进行有效的外部审核与监督，而现在的机构设置则将两者混而为一，对合管办来说，从属于卫生院的领导与管理，无法真正有

11、效地履行其应有的职能，而对卫生院来说，集球员与裁判于一身，也无法令人信服。再有，县、乡镇两级合管办只有名义上的编制，工作人员是从其他单位调剂来的，其行政隶属关系及工资福利待遇与合管办并没有直接的关系，甚至合管办的办公经费也从“支援”单位处提取，造成合管办的工作无法有效开展。（四）、信息化管理程度有待加强。新型农村合作医疗的参保人员数量相当庞大，管理干部数量少，如仅凭一本账一支笔一个计算器的原始手工操作，不实行信息电子化、数据库化的现代化办公管理，容易导致资金管理水平与工作效率的低下与较高的计算误差。目前，XX县区的新型合作医疗信息化管理程度不高，尽管在一定程度上实行了计算机管理,但基本上没有联

12、网，不能与医疗机构进行实时连接，而且县、乡镇级卫生院本身的信息化管理程度亦较为低下，使参保农民在报销、结算上相当不便。（五）、医疗费用报销补偿不理想目前，XX县区新型农村合作医疗实行的是，每人每年累计实际报销的住院医药费用的最高封顶线是2000元，在当前医疗费用水平日益上涨的今天，抗大病的风险能力明显不足，根本解决不了农民特别是困难家庭农民因病致贫、因病返贫的根本问题。第二，较低的起付线与报销比例，与新型农村合作医疗的“大病救助为主”精神不太相符。尽管在制定起付线标准的过程中考虑到农民的参合积极性问题，但由此而导致的较低的报销比例关于解决农民大病治疗费用的根本问题来说起不到大的作用。要解决这个

13、矛盾问题需要另辟途径。第三，关于弱势群体的就医问题方面没有得到真正的解决。尽管县民政部门代355227名特困户缴交了5元以资助其参加新型农村合作医疗，但由于有起付线的限制，再加上报销手续上是个人先垫付，后报销的方式，因而特困农民很难拿得出钱到医院去治病，即使能勉强进行医治，其个人支付部分亦是其无法承担得起的。第四，外出打工农民就医问题的困扰。在市场经济的机制调节下，外出打工是农民增加家庭收入的一个途径，但随之而来的是农民工的医疗保障问题。由于相对发达地区的医疗水平与费用亦相对较高，如何对起付线与报销标准进行合理的界定，现在仍无明确的说法。（六）、新农合的实行，客观造XX县区级财政压力增大。20

14、04年7月1日往常，XX市财政对参合农民的补助为每人每年2元，县财政对农民的补助为3元，而2004年7月1日之后，市财政的补助减为1元/人/年，而县财政的补助则增为4元/人/年。相应地，县财政就要增加投入40多万元来保证新农合的实施。这关于XX县区这个农业大县、贫困大县来说，县财政的压力实在是有点吃不消。（七）、农民参保意识不到位新型农村合作医疗表达的是互助共济的功能与精神，其作用的大小是与农民的参保面与参保量成正比的，但现在XX县区的农民参合率仅是60,勉强达到自治区的要求，从很大程度上约束了新农合效能的发挥，尽管从宣传组织、宣传途径与宣传方式方面来说有其不足之处，但从农民自身的角度来说，其

15、思想意识的局限性亦是目前低参合率的重要原因。其一，疾病风险意识薄弱。“我又没病，干嘛交钱参加，许多农民仅注重眼前利益，没有未雨绸缪的忧患意识与风险操纵的保险意识，因而参合积极性不高。其二，互助共济意识淡薄。在调查中熟悉到，许多农民在回答“家人有病而又缺钱时怎么办”这个问题时，把“向亲朋戚友借”作为首选项，这说明农民的互助共济通常是建立在亲友基础上的，带有明显的亲缘特性，其互助共济的范围窄，力量弱，抵御病症的能力不强，往往是一人生病，全家受累，甚至是家庭受累，从而影响了亲友之间的关系。互助共济意识淡薄的第二种表现是。不愿别人使用其个人缴交的参合费，农民个人缴交的参合费仅为每人每年10元，其中有9

16、元划入了家庭账户，仅有1元纳入共济基金，但都有人表示异议，希望全部划归自家使用，在当年没有用光自己家庭账户的钱时，就会产生吃亏的感受，从而降低了第二年参合的积极性,因此而退保的亦有很多。更有部分农户在参合后，没病找病地去看门诊，开些药回家备用，非把家庭帐户的钱用光不可。其三，参合功利色彩浓厚。在调查中熟悉到，农民的身体健康状况是影响其参加新型农村合作医疗的一个重要因素，不管是从被调查者的主观感受，还是从实际的疾病发生情况来看，参保农的身体状况都要比未参保农民差，而且参保农民如在第一年确实是因病得到补偿的，其续保的积极性就高，反之则续保的意愿下降，这就证明了农民具有极强的参保功利性。新型农村合作医疗正面临着农民参合逆向选择的巨大考验。三、影响农民参合的六大因素通过较为详尽的调查熟悉，我们发现下列因素影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性。一为农民的家庭收入水平。农民的收入直接或者间接地表现为农民的经济承受能力。收入水平较高