地市级烟草专卖局（公司）纪检监察机构执纪监督与执纪审查职责分离的思考.docx

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1、地市级烟草专卖局（公司）纪检监察机构执纪监督与执纪审查职责分离的思考罗明科Summary：中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）（简称工作规则）第一章第五条规定“市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查，案件审理部门负责审核把关”。当前，相比较地方纪检监察机关而言，具有政企合一性质的烟草专卖局（公司）纪检监察机构尽管职责使命相同，都在履行监督执纪问责的职责，但是受其性质、监督主客体影响及机构设置、人员编制限制，如何抓好工作规则贯彻执行，打破“闭环系统”，最终实现内控闭环的健康循环，本文以

2、A市烟草专卖局（公司）（简称A市局（公司）为例，融合组织和制度创新，探索执纪监督与执纪审查职责分离，形成各司其职、相互分离、相互制约、相互协作的“前台”与“后台”工作机制，既育“正树”，正“歪树”，又治“病树”，拔“烂树”，维护好政治生态这个“森林”oKey：烟草；执纪监督；执纪审查;职责分离：D262. 6： A ： 1003-2177 （2019） 02-0030-041现状分析A市局（公司）共纪检监察员31人，只占职工总数3.7%,纪检监察人员配备数量不足、结构不优、职责职能不匹配，存在不敢、不勤、不善监督，监督效应递减现象，四大“结构性失衡”问题引起的执纪监督质量亟待解决。1.1 监督

3、机制的结构性失衡主要体现在缺乏监督合力，监督主体权威不足，监督权动力不足。（1）同级监督不力。同级部门之间监督弱化，基层纪检监察勇于担当、大胆监督的勇气不够，存在怕伤和气、影响团结、影响工作。同时，监督盲点较多，领导班子同级之间分工不同，工作开展情况沟通不够，导致信息不对称而形成不能有效监督现象。（2）下级不敢监督问题仍存在。同级监督薄弱，被动发现，存在“迈过锅台上炕”或“事后诸葛亮”现象。甚至，对有些违规违纪事项纪检监察员还参与其中，严重制约了纪检监察对基层工作再监督作用的发挥。1.2 职能定位的结构性失衡部分基层纪检监察部门存在配合式监督、参与式监督，养成了被动履职惰性；部分基层纪检监察部

4、门“三转”不彻底，上转下不转、内转外不转、明转暗不转现象。(1)上级监督不到位。受地域影响及时空限制，市局(公司)纪检监察部门不能经常性进行全范围监督，对基层领导班子，特别是“一把手”行使权力的情况掌握不全面、不及时，难以做到及时有效监督。(2)监督方法不多。只“浮于表面”，不善监督，不善于抓要害，精力用于日常工作纪律督察及看得见的“表面化”检查。缺乏主动发现问题、敏锐洞察分析问题的能力，不善于甚至不会挖掘案源，缺乏开拓创新能力，对出现的新情况，新问题不能综合分析判断，影响了对基层监督工作的发展。1.3 组织体系的结构性失衡行业“垂直管理、专卖专营”体制影响，与地方纪检监察机关“各拉各的车”,

5、导致纪检监察工作程序、标准不一。(1)专业素质能力欠缺。办案经验不足，实践经验欠缺；主动发现问题能力不足，问题线索主要依靠上级交办或其他业务监督部门移交;部分基层单位执纪审查质量不高，事实表述不清晰，证据材料不齐全，文书格式不规范，增加风险成本。(2)查审无法完全分离。根据规定，基层纪委立案审查需追究党纪责任的案件，必须进行审核处理，审查与审理分开，审查人员不得参与审理。目前，由于A市局(公司)纪检监察员较少，对案件的查处，往往调查是这些人，审理也是这些人，查审无法分离。(3)信息化水平较低。主要体现在上级部门无法及时掌握下级部门工作开展情况，工作日志无法及时通过系统“一目了然”，问题线索处置

6、无法及时跟踪；督责缺乏信息支撑，无法实现实时、有效监督。2对策与措施通过组织和制度创新，探索与实践执纪监督与执纪审查职责相对分离又相互协作，可以有效解决如下问题：(1)解决监督乏力问题。通过职责分离，县级单位精力放在监督执纪层面，按照要求或完成时限，适时开展监督检查，转变工作作风，推进工作落实，确保政令畅通。(2)解决监督抓手问题。针对纪检监察机关“三转”后如何履行监督职能的难题，依托职责分离，有所侧重区别，市县两级联动，使日常监督工作有实实在在的载体和抓手，监督执纪问责工作具体化，有效破解“抓手不抓”的问题。(3)解决监督力量问题。针对监督力量不足的问题，通过协作，有效调动和整合区域内纪检监

7、察力量，真正落实敢于监督、勤于监督、善于监督，形成监督合力。(4)解决监督实效问题。通过职责分离，市级交办督办、分析研判和追责问责，县级前端监督、一线监督，进一步拓展监督的空间，丰富监督的内涵，做到有方向、有途径、有痕迹、有结果，使监督更加有的放矢，提升监督的效果。鉴于此，笔者认为可从以下方面着手，探索探索与实践执纪监督与执纪审查职责相对分离又相互协作，提升日常监督的能力和强度，提高执纪审查质量，最终使监督执纪问责更有底气、更有硬气、更有权威。2. 1机制创新，激发监督活力针对力量发散、重点区域监督执纪效果不明显、战线长问题，消除行政区域壁垒，建立跨区域监督，资源优化整合，收缩监督半径，提高监

8、督效能。（1）片区式派驻管理，收缩监督半径。实行片区式派驻管理模式，根据地域相邻、职能相近、优势互补、增强合力原则，综合考虑业务关联、行政区域相联、县域经济发展相似度、空间度，成立2-3个面向基层单位工作的纪检监察派驻办公室。将全市分为两个层级，执纪监督与执纪审查职责分离，纪检监察派驻办公室重点放在执纪监督方面，A市局（公司）纪检监察部门工作重点放在执纪审查方面。（2）接转组织关系，强化监督主体独立性和权威性。派驻办公室人员实行派驻，进一步实现全面从严治党向基层延伸。其组织、人事关系隶属上级，直接对派出单位负责，增强工作独立性和权威性，解决基层纪检监察缺乏独立性，“不敢监督”的问题，强化对县局

9、（分公司）的执纪监督。（3）加快“三转”,不空转虚转。派驻办公室不再承担驻在单位行主体责任相关的日常工作，重心转到监督职责和提升纪律监督实效。对“三转”不彻底，约谈其单位负责人，并进行通报，确保“三转”不空转、虚转。（4）定期报告，倒逼履责。拉长耳朵、瞪大眼睛，发现问题、及时报告处置；不认真履行监督职责，对该发现的问题没有发现，发现问题不处理、不报告的，严肃追究责任。2.2 破除监督盲点，增强监督剑对性和实效性执纪监督与执纪审查职责分离后，只有监督有效，监督到位，才能真正做到抓早抓小。派驻办公室紧紧咬住“派驻监督是上级监督而不是同级监督”这个定位，挺纪在前，强监督，当好“八府巡按”、“钦差大臣

10、”，突出问题导向、纪律导向和实效导向，立足于监督的再监督、检查的再检查，切实履行好“前哨”之责，精准发力，紧盯党内政治生活，净化政治生态，坚持惩前思后、治病救人方针，巡逻观察、施肥除草，“咬耳扯袖、红脸出汗”，通过层层传导压力，使实践监督执纪四种形态”第一种形态成常态，最终让管党治党责任落实到位。(1)治“未病”，靠前指挥。切实把全面从严治党的压力传递到“最后一公里”及生产经营神经末梢，派驻办公室主要履行执纪监督职责，不再从事执纪审查，核心职责是把握所“驻”单位政治生态情况，重点工作是监督其全面落实从严治党主体责任，推动体制机制建设，扎紧制度笼子，实现标本兼治。(2)巡逻观察，修枝除草。紧扣“

11、三转”重点任务，”检查的再检查、监督的再监督”，紧盯关键人、关键事、关键问题，重点围绕“两个责任”落实情况，针对权力运行、制度执行、工作作风、责任落实、贯彻落实中央八项规定精神、党内法规情况等方面纳入监督检查范围，对其问题延伸监督，查找全面从严治党方面存在的问题，及时向驻在单位发出督促落实主体责任的建议书、督办通知，并跟踪监督整改。对监督中发现的违规违纪问题线索要及时移交上级。(3)突出监管重点，聚焦关键节点。采取跟踪监督驻在单位领导班子职责范围内的主体责任落实、跟踪监督生产投入补贴等重点领域、跟踪监督选人用人、领导干部个人事项报告、审计整改等重点环节、深挖隐身“四风”问题的措施，切实履行监督

12、责任，有效发挥“派”的权威、“驻”的优势。（4）抓早抓小，监督执纪常态化。将工作重点向纪严于法、纪在法前方向转变，在运用监督执纪“四种形态”第一种形态上下功夫，发现的苗头性、轻微性问题要及时出手，小错提醒，咬耳扯袖，红脸出汗正“歪树”，用纪律红线拉其回归正位，找回初心。（5）实行报告制度，动态掌握廉情。每月向A市局（公司）纪委报告报告工作情况和驻在单位党风廉政建设情况，切实把监督责任传导到位，提高监督检查的制度化、规范化水平。2.3 规范程序链条，提升执纪审查水平（1）精准“对标”，规范问题线索处置。把好监督执纪工作的源头，规范问题线索管理和处置，通过“挖好、管好、用好”问题线索，为纪律审查提

13、供源头活水。严格执行监督执纪工作规则（试行），加强对各个环节的监督制约，实现对问题线索的有效管控。1）问题线索上报。严格按照监督执纪工作规则（试行）问题线索处置“集中管理、动态更新、定期汇总核对”的要求，派驻办公室将监督发现的问题线索上报市级纪检监察机构。2）集体研判。建立问题线索集体分析研判机制，根据线索来源、可审查性和价值大小等因素，对问题线索进行集体排查和评估研判，共同研究处置意见。3）分类处置。严格依照“谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结”四类标准和方式，对问题线索分类处置。（2） “互联网+智慧纪检监察系统”,精准执纪审查。建议优化纪检监察平台问题线索功能模块，固化和标准化案件处

14、理程序，实行网上受理、网上审核、网上监督，重点对线索处置、流转的每个环节，利用信息化，采用相关技术手段，实现动态跟踪，实时监督;对处分决定执行情况（处分决定宣布、送达、职务薪酬变动等执行细节）实施监督检查，运用信息平台全程监控，推动各环节的规范标准执行与落实，有效避免纪律审查业务水平不高、办案程序不规范、案卷证据材料不齐全等问题。（3）适当授权、直接或指定执纪审查。属于监督执纪“第一种形态”的问题线索，按照一事一授权或一案一授权，可以授权问题线索发生所在地派驻工作室，代表市局（公司）纪委履行职责，在充分授权下进行执纪审查，激发潜能大胆开展监督执纪问责。属于监督执纪“第二、三、四种形态”的问题线

15、索，由市局（公司）直接或指定有关派驻办公室进行执纪审查。（4）推行“协审”制度，提升纪律审查质量。各单位对案件调查核实后，提出初步定性量纪意见、未作出处分决定前，由上级纪检监察部门协助基层单位进行审理，提出审理意见，再返回原单位按程序审批。有利于上级纪检监察部门对下级纪检监察部门的监督指导，提高案件质量，避免风险。2.4 完善查审分离，突出纪律特色全面从严治党、依规治党，要求纪检监察机关切实保障案件质量，执纪审理作为审查处理案件的最后环节，必须把案件质量作为执纪审理工作的核心价值和生命线，审理工作应当严格依规依纪，提出纪律处理或者纪律处分的意见，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规。同时，审理环节严防出现执纪畸轻畸重的倾向，按照“四种形态”要求，掌握好“治未病”、“正歪树”、“治病树”、“拔烂树”的关系。（1）成立案件审理组。盘活人力资源，A市局（公司）纪检监察机构实施派驻改革后，对于县局（分公司）调配出来的人员由市局（公司）统筹使用，及时吸纳到案件审理组，履行纪律处分案件的审理和复核职责，对