2021年咨询工程师继续教育讲义-公共政策评价指南.doc

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1、公共政策评价指南 （第一部分）课程概述课程简介当前，加强政府公共财政支出的绩效管理和评价受到了各级政府的高度重视和社会各界的广泛关注。保证公共资金能发挥最大的社会、经济效益显得尤为重要。要做到这一点，必须保证政策的制定以可靠且充分的证据为基础，而高质量的评价对此非常关键。评价活动是为评定某项政策是否实现了预期效果及成本收益，而对其实际执行情况及影响进行的检查。评价结果能够辨别“哪些奏效”，问题在哪儿、突出好的实践经验、确定未预期结果以及展示政策的投入价值，以改善今后的决策。 我国在公共财政绩效评价方面还缺乏成熟的经验和高度契合新时代中国特色社会主义建设的评价框架，迫切需要从中国的国情出发，系统

2、地了解、学习和借鉴国际经验，以加强我国公共财政绩效评价的制度建设和能力建设。本课程希望能为从事或有意从事公共政策评估的工程咨询师们提供一个设计和实施绩效评价活动的参考模型。同时，对于需要了解绩效评价基本轮廓的管理决策者来说，也可以通过它获得简明扼要的信息。本课程有助于政策决策者、管理者、执行者与评价人员的沟通和理解，这对于绩效评价活动的顺利开展及评价结果的有效应用都是十分有益的。 课程深入阐述了如何具体设计和开展评价活动。不进行评价或是低水平的评价会导致政策制定者无法知晓政策是否有效，甚至带来事与愿违的结果、付出昂贵的代价。如果缺乏高质量的评价证据，即使制订了切实有效的政策，也无法保证纳税人的

3、钱得到合理利用。通过有效评价，我们能够提高政策的有效性，同时为制定新政策提供信息，并使新政策达到最佳效果。课程还充分阐释了评价在政策制定过程中所占的核心地位，并强调为获得理想的评估证据，评价的设计与政策的设计和执行同样重要。这意味着政策制定者在确保获取有力证据方面，比以往肩负着更加重大的责任，且其在政策执行方面稍加调整，就能在很大程度上帮助我们获取高质量的评价证据。 课程概述课程对象本课程适用于以下人员：希望为政策的有效性及投入价值提供证据的政策制定者；对政策、项目、计划或服务进行委派、管理、执行或提供建议的人员；希望了解或使用评价证据的人员，尤其是那些要利用评价信息改进当前政策及要制定未来政

4、策的人员。本课程着重讲述公共政策评价中的以下要点：设计和管理评价时的关键点和主要问题可供选择的多种评价方式，评价如何改善政策制定如何解释和呈现评价结果及证据如何在政策设计之前和设计过程中考虑评价问题能提高评价质量，又不妨碍政策执行过程。 课程概述课程结构课程由以下两部分组成，本学期讲述第一部分。第一部分专门针对政策制定者阐明什么是评价以及高质量评价所带来的益处解释高质量评价所需的条件介绍一些政策制定者可采取的简单步骤，以帮助实现对政策的高质量评价探讨如何诠释和展示评价结果，特别是关乎评价证据质量的问题。第二部分针对分析人员和对此感兴趣的政策制定者详细阐述设计和执行评价的关键性步骤如何通过不同的

5、评价研究设计来解答评价研究中的问题探讨解释评价证据的方法。 课程概述课程目录第一部分第一章 政策评价的关键议题第二章 选择正确的政策评价类型第三章 在政策设计中考虑影响评价第四章 设计评价需考虑哪些实际操作问题第一章解释了高质量评价的益处，以及不进行评价或低质量评价可能带来的问题。第二章探讨了评价能够解决哪些类型的问题，并对各种评价进行了概述。该章还谈到影响政策评价质量的因素，以及这些因素对选择和设计最佳评价方案的意义。第三章主要阐明评价政策的影响会受限于政策自身的特征，并论述了如何通过细微调整来提高获得高质量评价的几率。最后，第四章讨论了设计评价的一些实际操作问题。 第二部分第五章 评价的阶

6、段第六章 制定评价框架第七章 数据收集第八章 过程评价、行动研究和案例研究第九章 实证影响评价第十章 评价证据的汇总和报告本部分针对分析人员和感兴趣的政策制定者，设计规划、设计和实施评价时应考虑的关键议题，描述了规划评价和数据收集的过程，以及开展影响和过程评价的具体要求。 第一章政策评价的关键议题1.1概述本章简要介绍了评价及其在政策周期中所处的位置。本章还解释了什么是评价，为什么评价十分重要，以及不评价或低质量评价的代价。 1.2什么是评价以及评价能带来什么益处1、本课程主要关注政策评价，即审查某项政策或其他干预活动的设计、执行和结果。2、本章的关注点是政策的实际操作和政策执行所带来的结果（

7、而不是政策的预期或意图，政策预期和意图是预评估（可研）的关注点）。评价中可使用各种分析方法搜集和处理信息，而每项评价使用何种方法取决于多个因素，本课程第二部分重点讨论了这些因素。此外，所选择的评价方法会影响评价所能解释的问题以及评价结论的可信度。本书侧重于政策的实际操作经验，这意味着书中所阐述的评价是一个中立的过程，只涉及如下客观性问题，例如：政策的影响力如何？政策是如何实施的？该政策的投入是否有价值？ 3、即使评价提出主观问题（例如利益相关方对政策效果的看法），也期待得到相对客观的回答，例如：利益相关者认为该政策目标实现程度如何？该政策是否加深了公众对问题的认识？4、实际中的问题往往更加复杂

8、具体，通常会考虑到政策本身的各项特点如何影响其执行和实施过程，以及会给受影响的各方面带来什么变化：也就是说，政策在什么情况下对谁起作用。第二章主要讨论了不同类型的评价分别能够回答什么样的问题。本书所描述的高质量评价是一个客观的过程，因此所得出的结果是对政策绩效的中立评价。正因为如此，评价结果在某些情况下可能被质疑。 5、高质量的评价应该能为改进低效政策提供信息，为向其他项目做进一步投入提供证据支撑，或者能帮助节省开支。总的来说，评价能够提供有价值的信息，有助于实现一系列行动和目标。比如，高质量的评价能够：通过提供可靠信息，明确哪些政策发挥了作用，从而为政策制定提供坚实的科学依据。了解政策如何起

9、作用和为什么发挥作用，能帮助我们制定新政策，并提高已有政策的有效性；支撑资源获取和政策决策，如经费支出审批和制定新的战略等。评价有助于确立政策和项目目标，以及证明这些目标是如何实现的；评价能够通过证明经费是如何使用的，获得了哪些收益以及资源的回报率等进行问责，满足外部审查的要求。6、高质量评价及其提供的可靠证据，不仅能促进政策的执行、提高政策执行绩效和有效性，而且是政府高效服务的重要基础，能够保障纳税人的钱获得合理回报。因此，高质量评价是政策制定和有效执政不可分割的一部分，是政策制定者的有力工具。 1.3影响政策评价的因素1、评价是下文所述政策周期的重要组成部分（在某些情况下是必要的组成部分）

10、，在战略制定和实际收益两方面都具有重要意义。由于时间或资源有限，或者由于难以给出结论而带来的风险，人们试图省略评价，或对政策的绩效进行非正规、较为主观的评价这些做法都是有代价的。不对政策进行评价，或进行非正规、不可靠的评价，可能会带来以下风险：无效的政策有可能被继续实施；当前或将来会造成负面影响或巨大损失；丧失改进政策、节省经费或对其他更具价值的项目进行再投资的机会。2、另一方面，即使某项政策确实高效或产生很好的回报，不规范的评价或不评价意味着：政策制定者将无法证明所获得的良好效果是由该政策产生的，还是偶然发生的，抑或是其他政策引起的；因此，政策制定者也无法证实其干预活动产生了回报，或已通过恰

11、当的分析得以展示。 3、关键是要明确“高质量评价”的内涵、高质量的评价由什么决定，以及实现高质量的评价的必要条件。这将在本课程随后几章中加以阐述。决定哪种评价方法最适合某类具体案例时，需要考虑诸多因素，包括：政策的性质、目标范围、复杂性、创新性、实施形式以及未来的走向；评价的目的和需要回答问题的类型；关键性政策决策的时点和所需的基础信息；预期影响的类型、影响的时间跨度，以及相关信息数据的可用性；评价可用的时间及其他资源。4、选择何种评价类型通常需要在上述因素间取舍平衡，这一问题在第二章中有更详细的讨论。在某些情况下，彻底、严格的评价并不适用，而限定范围的、“温和”的评价更为适用。在其他情况下，

12、选择严格意义的评价，并限定评价的范围，会使所获得的证据更可靠有用。但是，做类似选择前，必须充分认识到评价类型可能给评价结果表达带来的局限性。5、在政策制定过程中，越早计划评价活动，越有可能综合平衡各种因素，选择最为适合的评价类型。越晚考虑评价，可供选择的方案就越少。在制定政策时，必须判断所需的评价规模和形式。而一旦评价的规模和形式确定，可能需要反过来考虑是否需要调整政策执行，使评价更加可行。对评价的规模和形式的判断涉及一些技术性问题，需要向分析专家咨询如何权衡各种因素以及不同选择间的差异。 1.4评价是如何嵌入政策周期的1、评价是“合理性分析、目标设定、预评估、监测、评价、反馈”这一政策周期中

13、不可或缺的一部分。虽然评价证据的反馈能够应用于整个政策周期的各个环节，但这里有必要强调重点使用证据的几个关键环节：预评估始于政策的合理性分析和目标确定之后。其目的是在政策执行前确定如何最有效地推行政策；监测主要用于核查政策是否按计划目标推进，是否已成功的支出了预算并获得了产出，以及节点目标是否实现；评价是指在政策执行中和执行后发生了哪些变化，衡量其有效性和效率。评价旨在确定政策效果和影响，以评定其是否实现预期收益。 2、政策周期的各阶段是递进式的。但实际上，这种沿单一方向推进的情况极少出现，往往是相互交叉的，存在很强的依存关系。例如：评价时经常使用监测活动得出的数据。此外，评价通过试点等方式，

14、能够在政策周期的不同阶段保持反馈链的存在，从而在政策制定过程中也发挥作用。3、尽管评价通常在政策执行后进行，但实际上，评价可以在任何时间开展。值得注意的是，能够影响评价或与评价相关的决策总是在政策执行早期做出的。第三章解释了政策制定或执行过程中，看似细微的环节如何对开展严格意义的评价产生巨大影响。因此，必须在政策制定的同时设计评价活动，这样才能确保考虑到政策周期各环节之间的关系。 本章小结评价是了解某项政策或干预活动的执行情况、效果、对象、方法及原因的客观过程。评价必须按照法策的类型及所需解决的问题量身定做。在政策指定周期中越早考虑评价问题，选择和采用最佳评价方式的可能性越大。高质量评价能带来可靠结果，可以放心使用和引用。高质量的评价有助于改进政策，以确定再投资或停止投资以节约资源，指出政策是否按计划实施以及资源是否有效利用。高质量评价在制定和执行政府优先发展领域和目标、展示责任以及为独立审查程序提供证据方面都有重要意义。高质量的评价还能为以证据为基础的政策提供宝贵信息，有利于未来的政策制定，是政策周期中的关键因素。不进行评价或低质量的评价，就意味着政策制定者无法提供有力证据证明政策的有效性。在这种情况下，任何关于政策有效性的声明或宣传都是无稽之谈。 第二章选择正确的政策评价类型2.1概述1、本章探讨了评价能够回答哪些类型的问