中国垃圾焚烧发电政策回顾与分析.doc

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1、中国垃圾焚烧发电政策回顾与分析30年来我国的垃圾焚烧发电政策，从类别上可以分为综合类、财税类、规划建设类、污控监管类，从时间上可以分为“2000年之前，初步探索阶段”、“20012010年，尝试完善阶段”和“2011年至今，快速发展阶段”。本研究以时间为序，对重要政策进行了系统的回顾和分析。对2012年版和2020年版的可再生能源电价附加补助资金管理办法进行要点对比，综合分析后，提出了财税激励、污控监管和协同创新等方面的建议。1 引言过去30年里，我国政府和行业主管部门颁布了一系列法律法规、政策和标准，有效推动了垃圾焚烧的发展。根据发展特点不同，可以将其分为3个阶段：2000年之前、20012

2、010年、2011年至今。国家一系列政策的出台，调动了地方政府、企业的积极性，有效地推动了垃圾焚烧“全产业链”的发展。至2019年底，我国投产的生活垃圾焚烧发电厂已达500座左右，建设和规划中的还有300400座，且随着政府监管严格、标准要求提高，技术与装备也随之不断更新完善，建设和运营水平得到显著提升。以垃圾焚烧核心技术炉排系统为例，我国2000年之前几乎完全依赖进口，但此后通过“引进技术、消化吸收、改造优化”，已实现国产化制造与销售，目前已有15家以上的企业可以制造自有知识产权或引进技术国产化的炉排系统。与欧洲、日本的企业相比，我国的企业在性价比、技术服务、建设进度等方面已经具有很大优势，

3、并已开始走出国门，政策引导与鼓励创新的成绩有目共睹。标准制定方面，我国经历了“2000年之前几乎空白、20012010年快速发展、2011年之后细化优化”的历程。目前已经颁布的“技术与产品、污染物排放与监测、工程建设和项目运营”的标准，达几十项。“十三五”以后，随着国家生态环境建设力度的加大、“装树联”政策和标准的出台，使得标准工作进程明显加快，一批新的标准正在制订或修订中，将会逐渐形成完整的标准体系，加快行业技术革新、制度优化进程。特别是20182019年，国家对垃圾焚烧发电的污染控制措施明显加强。过去30年，垃圾焚烧行业在构建完整体系方面成绩斐然，但仍有很大优化提升与改进空间，如政策的适应

4、性与连续性、设备制造质量提升的绩效评估、企业达标排放的诚信与集成管理的能力等方面，尤其是在“垃圾分类新时尚”下的生活垃圾焚烧发电，从政府到企业，更需要优化、创新。2 发展历程回顾、指导和监管据统计，2000年之前，全国建成投产的垃圾焚烧发电项目不超过10座，总规模不超过1.0104t/d，而且以流化床焚烧炉为主；至2010年，达85座，总规模约8.9104t/d；至2018年底，建成投产的达387座，总规模约3.7105t/d；至2020年底，预计建成投产约580座。因此，可以把2000年之前称之为初步探索阶段，20012011年为尝试完善阶段；2011年至今为快速发展阶段。2.1 发展历程回

5、顾2.1.1 初步探索阶段1986年，国务院办公厅转发城乡建设环境保护部、中央爱国卫生运动委员会关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知（国办发198657号），要求各级人民政府和各有关部门高度重视垃圾问题，将解决城市垃圾问题纳入城市建设规划中。1991年，城市环境卫生当前产业政策实施办法（建城1991637号）提出生活垃圾无害化处理要逐步发展焚烧技术。1992年，关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知（国发199239号）明确指出极少数有条件的城市可采用焚烧技术。随着当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）（国经贸来源2000159号）将城市生活垃圾焚烧处理成套设备纳入当

6、前鼓励发展的环保产业设备目录中，垃圾焚烧行业的发展正式拉开了序幕。2.1.2 尝试完善阶段经过前期初步探索阶段，在掌握技术应用范围的基础上，垃圾焚烧得到了国家的大力支持，被纳入了各项政策扶持范畴4,5,6,7,8,9:(1)垃圾焚烧发电企业享受并网、上网电价优惠，并且电网企业应当全额收购垃圾焚烧项目的上网电量；(2)当城市生活垃圾用量（质量）占发电燃料比例达80%以上（含80%），垃圾焚烧企业享受增值税即征即退（后续退税比例更改为70%);(3)垃圾焚烧企业所得税享受3年免征3年减半的优惠。在各项优惠政策的激励下，各地因地制宜、积极稳步地推广垃圾焚烧技术。此外，垃圾焚烧的投资机制也得到了创新，

7、关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见（计投资20021591号）鼓励采用建设-经营-转让（BOT）方式投资建设垃圾处理设施。2.1.3 快速发展阶段根据关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知（国发20119号）的要求，为提升生活垃圾资源化利用水平，应全面推广焚烧发电技术，尤其在土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术。同时要加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，重点突破清洁焚烧、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗滤液处理等关键性技术，为垃圾焚烧发电的快速发展提供保障。随着关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知（发改价格2012801号）的发布，进一步规范了垃圾焚烧发电价格，即按

8、照入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280 k Wh，执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元/k Wh（含税）。“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（国办发201223号）要求到2015年生活垃圾焚烧处理设施能力占全国城市生活垃圾无害化处理能力的35%，东部地区达到48%，垃圾焚烧设施规模将从2010年的8.9104t/d增加至3.07105t/d。至此，垃圾焚烧的政策支持体系已基本健全，迎来快速发展阶段。“十二五”期间，我国垃圾焚烧迎来了高速发展的5年。为了让垃圾焚烧更全面、高效、健康地发展，“十三五”期间垃圾焚烧的政策支持力度不断升级，建设模式

9、不断创新，“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规则（发改环资20162851号）要求到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上。为了保障垃圾焚烧项目的高效实施，关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见（建城2016227号）和关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知（发改环资规20172166号）明确规定要超前谋划项目选址，优先安排垃圾焚烧处理设施用地计划指标；关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知（财建2017455号）的出台更是为垃圾焚烧行业的快速发展提供了有利的市场环境。关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见（

10、建城2016227号）和生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）（环办环评201820号）要求积极开展静脉产业园区、循环经济产业园区、静脉特色小镇等建设，统筹生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等不同类型垃圾处理，鼓励新建项目采用产业园区选址建设模式；产业园区模式的发展不仅为生活垃圾实现前端分类与后端处置衔接提供了保障，也为“无废城市”的实现奠定了基础。除此之外，国家在生物质能发电“十三五”规划（国能新能2016291号）、关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知（发改能源20172123号）和生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）（环办环评201820号）中明确鼓励垃圾焚烧在发电的同时兼

11、顾区域供热，因地制宜推进垃圾焚烧发电项目供热改造。2.2 指导和监管从初步探索阶段到尝试完善阶段，再到快速发展阶段，我国垃圾焚烧的指导和监管政策也在不断进步，与新时期发展要求相匹配。首先，出台了一系列指导意见规范行业发展：关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知（国发199239号）和城市生活垃圾管理办法（建设部令第27号）中明确鼓励单位和个人兴办城市生活垃圾无害化处理专业化服务公司，规定生活垃圾无害化处理公司需经城市市容环境卫生行政主管部门审核；城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准（建标2001213号）规范了建设规模、生产线数量、选址要求、总图布置、工艺与设备、建筑标准与建设用地、运营管

12、理与劳动定员、主要技术经济指标、建设工期等；对于焚烧发电项目的核准、环境影响报告书（表）的审批、选址等也有政策作出了明确的指导；生活垃圾处理技术指南（建城201061号）对垃圾焚烧技术的适用性、垃圾焚烧厂建设技术要求及运行监管要求等做了详细规定。其次，提出了更细致的监管要求：2006年起，规定将垃圾焚烧设施被纳入了重大污染源监管范围；关于加强二噁英污染防治的指导意见（环发2010123号）要求排放二噁英的企业每年至少开展1次二噁英的监测，并上报环保部门；“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（国办发201223号）提出2015年底前焚烧处理设施的实时监控装置安装率达到100%;GB

13、184852014生活垃圾焚烧污染控制标准进一步要求垃圾焚烧厂实行“装树联”，且针对“装树联”的落实问题，后续出台了一系列政策，明确对于未按要求实施的企业要及时整改到位，排污超标将实施联合惩戒，超标异常将进行电子督办。3 重点政策分析近30年来，国家和地方政府出台的与垃圾焚烧发电有关的政策超过了100项。这些政策中，具有“里程碑”意义的重要政策共计30项，可以分为综合类、财税类、规划建设类，污控监管类，具体见表14。表1 垃圾焚烧发电行业综合类重点政策表2 垃圾焚烧发电行业财税类重点政策表3 垃圾焚烧发电行业规划建设类重点政策表4 垃圾焚烧发电行业污控监管类重点政策从政策类别上看，重要政策中，

14、综合类6项、财税类14项、规划建设类6项、污控监管类4项。从时间上看，初步探索阶段（包括2000年）的重要政策仅4项，技术标准几乎空白；尝试完善阶段（20012010年），重要政策7项，出台了一系列技术标准（经历了对焚烧的质疑、争论）；快速发展阶段（2011年至今），政策数量剧增，重要政策19项，国家将垃圾焚烧发电列为国策，同时加强了政府的污染控制监督力度。3.1 初步探索阶段1992年，关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知（国发199239号）中指出极少数有条件的城市可采用焚烧技术。2000年，当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）（国经贸资源2000159号）将城市生活

15、垃圾焚烧处理成套设备列入目录，拉开了国家鼓励生活垃圾采用焚烧处理方式的序幕，此政策是财税激励政策的开始。资源综合利用电厂（机组）认定管理办法（国经贸资源2000660号）将垃圾焚烧发电纳入政策扶持范围，享受并网、上网电价等优惠政策4，此政策是该阶段最为重要的政策。城市生活垃圾处理及污染防治技术政策（建城2000120号）建议在具备经济条件、垃圾热值条件（高于5 000 k J/kg）和缺乏卫生填埋场地资源的城市，可发展焚烧处理技术，推荐采用炉排炉技术5。3.2 尝试完善阶段2001年，关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知（财税2001198号）明确垃圾焚烧发电增值税享受即征即退优惠6。2004年，关于部分资源综合利用产品增值税政策的补充通知（财税200425号）明确城市生活垃圾用量（质量）占发电燃料的比例必须达到80%以上（含80%），才能享受即征即退增值税政策。2006年，可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格20067号）明确生物质发电项目上网电价实行政府定价，补贴电价标准为0.25元/k Wh。关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知（包含技术要点，环发200682号）指出生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书应报国务院环境保护行政主管部门审批；同时，国家鼓励对常规火电项目进行掺烧生物质的技术改造，当生物质掺烧