数字化赋能治理协同的创新实践.docx

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1、数字化赋能治理协同的创新实践数字化如何赋能治理协同？本报告立足改革、能力和发展的多元视角，从理论和实践两个方面展开讨论。数字化转型是一个迭代地解决问题的过程。数字化并不必然带来治理协同方式的改变但是可以为促进这种改变提供新的能九数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念依托数字化的连接、赋能与协同，实现政府组织体系和运作模式的优化创新，以更充分地实现对市场、社会及政府自身数据价值的权威性分配。当前实践中的种种协同困境与问题成为数字政府治理效能难以有效释放的根源所在，导致数字政府难以应对主体多元化、诉求复杂化、场景多样化的治理挑战。基于系统科学和公共管理学理论，协同模式可以归纳为四个理想范型：行政式

2、、市场式、网络式和“赛博格模式。实际的协同场景是这些模式相互“嵌入”、程度不一的拼盘。理想的“赛博格”模式虽然仍是一种科幻，但是代表着数字化通过推动协同系统中“信息子系统的重组升级，以不同方式和程度“嵌入经济、政治、社会各类活动场景，成为“拼盘中至关重要的部分，改变了协同效率的发生基础。四种理想范型并存也说明，不存在对协同的唯一判定标准，需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。数字化赋能治理协同的基本要素可归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。一是基于数字化提升协同能力的核心目标，数字化技术支持时空转化与聚合，为更深度的协同创造了基础条件。二是沿着协同数字化和数字化协同两条路径展开，前者

3、是对既有场景的升级，后者是基于数字化实现创新，并从人和技术两个方向展开。三是数字化协同平台通过“数”“网”“群”，围绕提升决策能力、管理能力和服务能力三类场景展开。四是总体上表现出的四大基本功能，实现空间聚合、支持多元参与、打造无缝沟通和构建工具集成。五是数字化协同平台表现出开放、平行、敏捷、穿透和迭代五大基本特征。一、引言（一）研究目的近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性跃升带来的挑战。协同发

4、展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。十八大以来，中国数字政府建设迎来全新发展阶段。习近平总书记明确指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。十九届四中全会、五中全会先后提出推进和加强数字政府建设，随后数字政府建设被明确写入国家“十四五”规划。地方政府也开始为本地区的数字政府制定专项规划，有些还列入本地区发展与改革的总体布局，比如广东省数字政

5、府改革建设“十四五”规划、浙江省数字化改革总体方案等。为总绪当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在2020年发布了 “政府数字化转型研究报告之一”平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化。该报告系统论述了当前数字政府建设的“平台化思维和方法 构建包括数据、工具和服务多个层次在内的数字政府能力平台推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府建设中得以应用。在新一轮的调研中发现，协同正在成为当前数字政府建设的重点和亮点。在数字政府建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、在我国数

6、字政府顶层规划中始终强调推进跨部门政务协同。早在2002年，国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见中即指出要“促进业务协同、资源整合“优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019年，国务院办公厅印发国家政务信息化项目建设管理办法强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通信息共享和业务协同”。2021年发布的“十四五”国家信息化规划中提出，“十四五时期要“打造协同高效的数字政府服务体系”“推动条块政务业务协同”“深化推进一网通办跨省通办一网统管，畅通参与政策制定的渠道”。为此，本报告将对数字政府建设的关注点转向“协同” 本报告认为，对于协同的数字化支持，将成为数字政府建设

7、的下一步行动方向。回望四十多年来的发展历程，中国数字政府建设始终是技术实现和理论发展两方面不断交织前行的迭代升级过程：一方面紧跟科技潮流，不断采用最新技术创新政务治理手段；另一方面坚持对公共部门自身职能体制转型优化的基本方向。之课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，收集了大量一手和二手资料，进而应用典型案例研究方法，总结了地方政府在数字化赋能协同方面的创新和实践经验，提炼其中的基本模式和主要特征，为今后一段时期各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。研究定位为界定研究范围，须先阐明本研究报告的三个基本定位。第一，公共

8、定位。本报告聚焦我国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本报告在不需要特指的地方将统一使用“协同主体第二，能力定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转型是一个迭

9、代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前所指出的平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治的一种能力，本次报告同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。第三，实践定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面。一是协同的广度，即基于开放网络建立的协同范围。二是协同的深度，即基于智能手段深化的协同内容。三是协同的厚度，即基于大规模数据积累的协同资源。四是协同的速度，即基于计算能力带来的协同效率。

10、五是协同的温度，即基于数字协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支摞。除本章外，本报告其他五个部分内容组织如下。第二章主要围绕数字政府的基本界定以及协同面临的困境和原因展开。第三章从公共管理学和系统科学出发梳理与协同相关的理论并开发了一个新的分类框架。第四章聚焦数字化赋能治理协同的方法，归纳出核心目标、发展路径、典型场景、系统功能和关键第三，对数字政府的定义应坚持发展的视角。数字政府不是一个一成不变的事物，需要用动态发展的眼光去看待，对此应有三个层面的认识。一是数字政府在不同地区、不同部门展现出不同特点和重点，存在不同程度和进度，这

11、是由各地区各部门的需求、资源和能力的差异而形成的，不宜因此做出这里是那里不是的判断。二是数字政府建设是一个持续改进完善的过程。数字政府所解决的问题与提供的方案总是交迭前行。面向特定场景的数字政府模型，需要实现从物理场景向数字场景的转换，在转换中出现这样那样的问题，不是数字政府的本性.而是这个模型的不断优化。三是归根到底并不存在一个绝对的数字政府模型。随着技术的持续进步和社会对技术价值的认知加深，数字政府被希望承载的内容也在迭代更新，正如实践中发现，数字化智能化治理的场景日益丰富。鉴于此，本报告对“数字政府给出以下定义：秉持“以人民为中心”的核心理念，通过运用数字技术和发挥数据价值，实现政务机构

12、的业务与组织的连接、赋能、协同与重构，从而提升对市场、社会以及自身的治理能力的全部内容。，在价值上，数字政府秉持“以人民为中心的核心理念，兼顾效率、公平与安全的政策目标。“以人民为中心”的核心理念是数字政府实践不断创新的动力源泉。这个理念落实在需求侧就必须把人民群众的满意度与获得感作为评价成效的最终标准落实在供给侧就要求把“精致服务精神贯彻在治理活动的全部细节。实际工作中常常出现的那些粗放的、敷衍的、炫耀的、跟风的、本位的和心血来潮的数字化，即使有巨大的经济投入，选用最先进的技术，也是无生命的数字政府；相反，只有把每件事做到精致的一一而不仅仅是精细的或精准的，即使采用最简单的技术，也是可持续的

13、、有灵魂的数字政府。核心理念落实在具体政策上，数字政府需要平衡效率、公平和安全之间的关系，既要考虑实现目标解决问题的速度，也要考虑让更多的人、史安心地享受数字化成果，保护国家、组织和个人都能免受因数字化的消极后果所带来的不正当侵害。二、数字政府：理想与挑战（一）对“数字政府”的定义数字政府，源于人们对公共机构提供更好公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。纵观对“数字政府”的不同解读，应当首先注意三个方面。第一，对数字政府的定义应坚守改革的视角。改革是数字政府作为一个统一概念的核心所在。政策网络中的各方已经能够达成基本共识，即对“数字政府”的理解不能仅停留在数字技术层面，

14、而必须聚焦公共部门借助数字技术手段，对市.场、对社会，以及对自身的治理方式的创新与转型首先，数字政府的核心问题不是技术工具。在平台驱动的数字政府报告中，课题组对“平台化”的讨论被误读为是对数字政府的定义。尽管“平台”是当前数字政府建设的重要特征，其归根到底仍然是实现数字政府的工具，不能代替数字政府。其次，政府改革涉及方方面面，除政务服务外 数字政府建设还面向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务管理以及生态环境保护等全方位深化改革提供解决方案。第二，对数字政府的定义应回归能力的视角。当前对数字政府的理解存在许多流行的观点。一种观点用“数字政府”全面概括数字时代的全新的政府形态。这种规范性观点虽

15、然为其奠定了宏大的历史定位，但是由于缺少实证支持，无法揭示与那些非数字的政府形态之间的实际差异，也就无法对具体实践提供指导。另一种观点则认为数字政府（或数字技术）可以为个人或组织赋权。这种观点意图说明数字技术可以为主体赋予某种信息上的优势，但是也容易在正式权力和非正式权力，或者说，从无（权）到有（权）和从有（权）到施（权）之间形成混淆；在大多数情况下，数字技术为施权赋能。鉴于总结并指导实践的目的，我们主张在中观层面，把理解数字政府的出发点置于能力上：任何改革只有在人的领导与参与下才能真正展开，数字政府可以为改革提供解决方案和基础条件，但是不能代替公共部门改革本身。设的不同方面，在宏观上也是其循序而进的阶段标志，在微观上是其建设的框架指引。（二）当前数字政府建设中的协同困境当前制约数字政府能力提升的瓶颈在于“协同” 0虽然学术界在三十年前就已经大致勾勒出一个理想的数字政府应当是什么模样，并且强调改革才是数字政府的最终目标，但是从实践来看，大部分决策者对“数字政府”的注意力及其推动的建设重点总是围绕着当时亟待解决的治理难题。我国数字政府建设,首先要解决的问题是基于数字基础设施实现