第一章公共财政理论.docx

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1、第一章公共财政理论【知识要点】财政学是研究公共经济活动规律的经济学科，公共经济活动是以解决公共经济问题与 困境为目的的。虽然公共经济活动与公共经济问题是古来就有的经济现象，但用公共需求、 公共产品理论来分析公共经济活动却是近几十年的事情，特别是在经历了市场机制的盲目 扩张之后，从市场与政府对比角度来认识财政活动的基本规律才成为一种主流。因此，了 解公共需求、公共产品、财政与公共财政的基本概念，理解公共经济活动的发展历史与现 实公共经济问题是分析当代公共财政职能的前提。西方发达国家的公共财政特别强调了经 济调节职能，尤其是“二战”后。但发达国家的危机经历也提醒我们，对这些职能的内涵 应该有一个科

2、学的反思与认识。本章将对这些财政学的基本理论与实践进行介绍。【引导案例】大数据是指海量且类型复杂的数据，具有种类多、流量大、容量大、有价值等特点， 被称为信息化时代的“石油”。大数据不仅产生于政府内部，更多的是产生于政府外部的市 场，但80%以上的社会数据资源为政府所拥有。现在世界范围内都掀起公共信息和政府数 据开放的浪潮，许多政府赋予了开放数据的制度约束，如美国政府的信息自由法案开 放政府指令，英国政府的信息自由保护法案，加拿大的信息获取法等。可以说政 府公共领域信息及政府开放数据的供给不仅是政府开放度和透明度的趋势体现，更是公共 需求，是实现信息对称条件下的社会监督，提升政府绩效和财政资金

3、使用效率的必要条件。 但结合我国政府数据开放的制约因素，存在政策层面、法律层面、许可层面和政府网站信 息管理层面的多种因素制约。政府开放数据、公共领域信息与大数据关联如图1-1所示。图1-1政府开放数据、公共领域信息与大数据关联试分析：1 .政府公布公共领域信息及政府开放数据的必要性。2 .结合我国政府数据开放的制约因素，分析应如何优化公共信息及政府数据开放的环境。第一节政府与市场一市场机制与市场失灵市场的作用机制是“看不见的手”，尽管市场经济的理念已经深入人心，但在现实生活 中，市场机制低效率或无效率的困境仍然无处不在，并不时挑战着人们的市场经济信仰。 事实上，我们身边被称为市场失灵的公共经

4、济问题与公共经济现象比比皆是，比如众所周 知的“公地”问题、环境卫生问题、邻居喧哗带来的噪声问题、河流湖泊污染治理问题等。 究竟什么是市场失灵，其表现如何，是由什么原因引起的？这一系列相关问题正是本章所 要研究的内容。（一）市场失灵的含义市场失灵是指市场机制这只“看不见的手”，因各种原因无法实现资源最佳配置而产生 的市场低效率或无效率的一种状态。市场失灵是相对市场效率而言的。市场机制自身的缺 陷导致的市场效率不高或低效率甚至无效率的状态，统称为市场失灵。换句话说，市场失 灵是市场机制作用下的资源配置背离帕累托最优的一种状态。微观经济学说明，在一系列 理想的假定条件下，自由竞争的市场经济可导致资

5、源配置达到帕累托最优状态，但理想化 的假定条件并不符合现实情况，市场失灵状态是经常性的。市场失灵通常表现为贫富差距 拉大、失业问题严重、区域经济不协调、公共资源的过度使用等各方面。市场失灵与市场 成功相对应。市场成功是市场使得资源配置达到帕累托最优的一种状态。理论界认为，市 场失灵是政府介入社会经济活动的基本理由和原动力。（二）市场失灵的原因1 .公共物品社会生产的物品大致可分为三类：一是私人物品；二是公共物品；三是介于两者之间 的准公共物品。简单地讲，私人物品是只能供个人享用的物品，如食品、住宅、服装等。 公共物品是可供社会成员共同享用的物品。任何称之为公共物品的产品都具备两个条件， 即消费

6、过程中的非排他性和非竞争性。非排他性是指当这类产品被生产出来，生产者不能 排除别人不支付价格的消费。非排他性的形成原因在于两个方面：一方面是在技术上做不 到；另一方面即使技术上能做到，但排他成本高于排他收益。这两个方面的原因形成无法 排他。非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者或少一个消费者不会影响生产成本， 即边际消费成本为零。同时具备非排他性和非竞争性的这类公共物品很多，如国防、治安、 航标灯、路灯等。从本质上讲，生产公共物品正是市场机制失灵的领域，是和市场机制的 作用相矛盾的，市场主体是不会主动生产公共物品的，但公共物品是全社会成员所必须消 费的，同时它的提供水平和满足状况等也反映了一

7、个国家的福利水平，所以这类公共物品 主要由各级政府提供。实践证明，相对于社会成员及经济发展需要而言，公共物品生产的 滞后性是十分明显的。2 .垄断竞争是市场经济中的动力机制。对市场某种程度的垄断或完全垄断可使得资源的配置 缺乏效率。通常情况下，垄断会阻碍资本的自由转移和自由竞争。垄断会削弱竞争程度， 使竞争作用下降。产生市场垄断的主要因素有技术进步、市场扩大、企业兼并等，对这种 状态的纠正需要依靠政府的力量。3 .外部效应外部效应实质是一个主体对另一个或一群主体带来的影响。这种影响有好坏之分，故 有外部正效应和外部负效应之别。外部负效应是产生市场失灵的一大重要因素。外部负效 应指的是某一主体在

8、生产和消费活动过程中，对其他主体造成的损害，也称为经济活动的 外在性。外部负效应实际上是由生产和消费过程中的成本外部化而产生的。生产或消费单 位为追求更多利润，会放任外部负效应的产生与蔓延。例如化工厂，它的内在动力是赚钱, 为了赚钱对企业来讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，以 便降低治污成本，增加企业利润。但这会给环境保护、其他企业的生产和居民的生活带来 危害。社会若要治理，就会增加负担。4 .信息不充分和不对称由于经济活动的各方参与人具有的信息是不同的，这就使得一些人可以利用信息优势 进行欺诈，由此就会损害正当的交易。当人们对欺诈的担心严重影响交易活动时，市场的 正

9、常作用就会丧失，市场配置资源的功能也就失灵了。此时市场一般不能完全自行解决问 题，为了保证市场的正常运转，政府需要制定一些法规来约束和制止欺诈行为。5 .收入与财富分配不公市场机制遵循的是资本逻辑与效率原则，目标是追求效应的最大化。从市场机制自身 的作用来看，资本集聚越多，在竞争中越有利，收入与财富也越集中。另外，由于制度缺 位和执行制度质量偏低，为资本所有者或雇主对其雇员进行剥夺提供了空间，使一些人更 趋于贫困，造成了收入与财富分配差距的进一步拉大。这种差距的拉大会影响到消费水平 而使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源 不能实现最大效用。市场失灵的表现和

10、产生原因还有许多，如公共资源过度使用问题、经济周期性波动问 题、区域经济不协调问题、公共产品供给不足问题、失业问题等都会导致市场失灵。正 确认识市场失灵的表现和产生原因，便于人们正确地认识市场机制的作用。古典经济学 理论是以理想化的市场经济为前提的，但这一前提下的市场机制，由于在实践中受到 19291933年的大萧条及理论上的凯恩斯主义的影响，来自发达国家的发展经济学家，甚 至是主流经济学家开始怀疑市场机制的功能，并试图让政府来取代市场的配置资源职能。 但是，由于缺乏政府活动与市场经济各自有效的活动领域的划分，各司其职的专业化分工 未能在宏观领域被大家认可，而福利经济学与结构主义的流行又为政府

11、越位提供了理论依 据。依赖政府进行资源配置发展战略的最终失败自然是意料之中的。二、政府与政府失灵(一)政府失灵的含义现代市场经济是一种混合经济，政府和市场不是替代关系，而是互补关系。政府与市 场在混合经济中应各司其职。政府在其职能的范围内，主要是通过立法和行政手段、组织 公共生产和提供公共物品等手段作用于市场经济。市场经济需要政府干预，但政府干预并 不总是有效的，也存在政府干预失败，即政府失灵。政府活动范围无外乎非公共物品市场 和公共物品市场两个领域。政府失灵也体现在两个方面：一是政府对非公共物品市场的不 当干预而导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱；二是政府对公共物品配置缺乏公开、公平和 公正，而

12、导致政府形象与信誉丧失。其结果是个人对公共物品的需求得不到很好满足，公 共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源。政府失灵的核心是政府的活动或干预措 施缺乏效率。政府失灵主要表现在以下几个方面。(1)政府政策的低效率，也即公共决策失误。公共决策主要是政府决策，政府对经济生 活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策 有着不同于市场决策之处。在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是做 出最终决策的通常是集体，而不是个人。政府决策是以公共物品为决策对象，并通过有一 定秩序的政治市场，即用选票来反映对某项政策的支持来实现。因此，相对于市场决策而 言，

13、政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍 或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，从而导致公共决策失误。 公共决策失误主要体现在短缺或过剩、信息不足、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策的 频繁变化等各个方面。(2)政府机构的低效率。政府机构低效率的原因在于政府缺乏竞争压力，没有降低成本 的激励机制，行政资源趋向于浪费。因为官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束， 他们的一切活动根本不必担心成本问题；另外，官员的权力是垄断的，有无限透支的可 能性。(3)监督信息不完备。从理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民权利的让渡， 因此他们并不能为所欲为

14、，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这 种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上政府垄断，监督者可能为被监督 者所操纵。(4)政府的寻租。寻租是投票人尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力， 如游说、行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。寻租者所得到 的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配。寻租具有非生产性的特征。 寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入。政府权力的介入会导致资源的无效配置和 分配格局的扭曲，产生大量社会成本。这些社会成本包括寻租活动中浪费的资源、经济寻 租引起的政治寻租浪费的资源、寻租成功后所损失的社会

15、效率。寻租也会导致不同政府部 门官员争夺权力、影响政府的声誉和增加廉政成本。(5)政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的 增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：政府作为 公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收入和财富的再分配者导致扩 张；利益集团的存在导致扩张；官僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩张。正因如此，以诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯 M.布坎南等为代表的公共选择学派对西 方现行民主制度和国家政府深表怀疑。政府失灵的衡量尺度并不像市场失灵那样明确，因为 政府干预经济往往不是为了实现静态的“帕累托最优”，而是

16、为了争取动态的公平和效率。(二)政府失灵的原因实践证明，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至 会造成更大的资源浪费。其主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政 府干预的无效率。1 .政府决策的无效率公共选择理论在用经济模型分析政治决策时指出，民主程序不一定能产生最优的政府 效率。(1)投票规则的缺陷导致政府决策无效率。投票规则有两种：一是一致同意规则；二是 多数票规则。常用的投票规则是多数票规则，多数票规则也不一定是一种有效的集体决策 方法。在政府决策超过两个以上时，会出现循环投票，投票不可能有最终结果。为了消除 循环投票现象，使集体决策有最终的结果，可以规定投票程序。但是，确定投票程序的权 力往往是决定投票结果的权力，谁能操纵投票程序，谁就能够决定投票结果。多数票规则 不能反映个人的偏好程度，无论一个人对某种政治议案的偏好有多么强烈，他只能投一票, 没