关于“谁来种地”重大问题的调研报告.docx

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1、关于“谁来种地”重大问题的调研报告近年来，省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于 国家粮食安全重要指示批示精神，始终把保障粮食安全作为 三农”工作的首要任务，严格落实粮食安全党政同责要求，积 极采取有效措施，全力保障粮食稳产丰收，为稳物价保民生、 稳定经济大盘提供重要支撑。一、摸清底数，全面掌握我省土地耕种现状是什么（一）粮食种植情况。国土三调数据显示，全省现有 耕地面积4401. 51万亩，其中灌溉耕地面积1455. 08万亩、 占33.06%。81%的耕地分布在陕北高原和关中平原，榆林市、 渭南市、咸阳市、宝鸡市等4市耕地面积较大，占全省64. 03%O 2022年全省粮食播种面积452

2、6. 25万亩、产量1297. 9万吨。 其中，夏粮面积1657. 56万亩，主要为冬小麦和春播马铃薯, 分别占夏粮总面积的88. 4%和10. 7%；秋粮面积2868.6万亩, 主要包括玉米、豆类、薯类、水稻、杂粮等，分别占秋粮总 面积的 61. 7%、10.9%、10. 7%, 5.4%、11.2%o 渭南、榆林、 咸阳三市粮食产量较大，占全省粮食总产量的53.29%。（二）耕地摞荒情况。自摞荒地整治工作开展以来，全 省摞荒耕地面积从2020年底的337. 9万亩降至2023年6月 底的11. 6万亩，下降96. 6%。现存摞荒地中摞荒1-2年的有 6.5万亩、2年以上的有5万亩，安康市占

3、64.2%、榆林市占25.2%、延安市占6.1%、商洛市占4.4%、汉中市占0.1%。导 致耕地摞荒的原因主要有生产效益低下、生产条件差、缺少 劳动力、流转后经营不善等。目前，各市正在积极组织有序 复耕，预计年底前完成复耕面积9.8万亩，安康市部分丘陵 山区因易地搬迁等原因未能复耕的计划明年实现达标清零O（三）农业从业人员情况。2022年，全省家庭承包经营 农户670. 93万户、耕地面积5997万亩，家庭农场97114家、 经营土地面积509万亩，全省农民专业合作社66308家，其 中种植业合作社33090家、占比50%o农村固定观察点村级 调查数据显示，农业从业人员中男性占54.3%；年龄

4、在51岁 以上占54.7%, 31-50岁占36. 6%；小学、初中、高中文化程 度分别占27. 1%, 46. 3%, 14. 4%,大专及以上学历占比仅为 3.6%。总体来看，农业从业人员年龄偏大、学历偏低现象较 为严重。（四）适度规模经营情况。2022年，全省家庭承包耕地 流转总面积1082.82万亩，其中，流转到农户、家庭农场、 合作社、企业的面积分别为423. 25万亩、140. 98万亩、272. 44 万亩、155. 94万亩，占流转总面积的91. 7%。不同地域、用 途的土地流转价格存在差异，关中水浇地种植粮食作物约 300-600元/亩/年、种植果树等经济作物约800元/亩/

5、年， 陕北山地约35-70元/亩/年、川地约200-500元/亩/年,陕 南约500-800元/亩/年、个别县区可达1000元/亩/年。各级 各类社会化服务组织3. 03万个，主要以合作社、农村集体经 济组织、农业企业为主，分别占45. 2%、19. 3%, 7. 3%,累计 为249.4万户（个）小农户和规模经营主体开展服务。农业 生产托管面积达5567. 1万亩次，其中托管粮食作物4930. 2 万亩次，占托管总面积的88. 6%。二、深入剖析，全盘了解为什么年轻人不愿意种地（一）生产成本逐年走高，种粮比较效益下滑。近年来, 我省粮食生产成本年均增长速度远大于粮食产值年均增长速 度，随着生

6、产成本的大幅上涨和收入的小幅增长，粮食种植 净利润和成本利润率总体呈下降趋势，有时甚至处于亏损边 缘。据不完全统计，2022年以来，我省小麦每亩人工成本净 增50元以上，农业生产资料价格上涨明显，如2022年6月 30日化肥价格比上年同期上涨了 1倍以上。人工成本和农业 生产资料价格的上涨,导致粮食作物亩生产成本至少增加100 元，有的地方甚至增加180元-200元。适度规模经营虽然一 定程度上降低了生产成本，但土地流转价格逐年上涨抵消了 部分规模种粮收益。加之农业生产大多周期较长，面临的自 然风险、市场风险等不确定因素较多，导致农业生产收益难 以有效保障。农业生产收入远低于二三产业，种粮一年

7、不如 外出打工一月。（二）农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不足。一 是耕地条件较差。我省66. 94%的耕地为旱地，15度以上坡耕 地约占29.46%,中等地和低等地约占82%,耕地质量总体水 平较低。已建成高标准农田占全省耕地面积的45. 69%,多数 耕地仍存在基础设施薄弱、耕地质量不高等问题。二是自然 灾害风险较大。近年来我省极端天气气候事件较频繁，霜冻、 干旱、冰雹、强降雨等灾害性天气显著增多，2021年秋季强 秋淋洪涝、2022年夏秋特大高温干旱、2023年夏收期间持续 阴雨都对农业生产造成了严重不利影响。三是机械化水平滞 后。全省主要农作物耕种收综合机械化率为72. 2%,比全国

8、 平均水平低0.8个百分点。陕南丘陵山区地形复杂，耕地分散, 机械化率不足50%o农机装备结构与现代化农业需求还有一 定差距，主要表现为：动力机械多、配套机械少，小型机械 多、大型机械少，大众机械多、小众机械少，落后机械多、 新型机械少，耕种环节机械多、收储环节机械少。（三）经营主体实力不强，社会化服务相对滞后。一是 主体实力不强。相当一部分主体规模偏小、实力较弱，缺乏 专业人才培训和引进机制，经营管理水平跟不上，严重影响 其专业化、市场化发展，削弱了市场竞争力。二是服务水平 相对滞后。当前，我省农业社会化服务主要集中在产中，对 产前信息采集、市场预测及产后烘干、储存、加工等环节服 务较少，难

9、以满足多样化的市场需求。且大多地方还停留在 单环节托管或植保、农资、机耕机收等一般性服务，综合托 管及全程托管占比较低。三是利益联结还不紧密。一方面， 处在一个产业链上的各主体间联合与合作不足，利益联结不 够紧密，影响整体功能发挥。另一方面，大部分主体和农户 的利益联结机制以订单农业为主，受主体自身发展所限，在 满足自身经营的前提下，难以有效带动农户增收，双方之间 没有形成风险共担、利益与共的局面。（四）年轻劳动力流失严重，农技人才较为紧缺。一是 年轻劳动力严重缺乏。据调查，农业从业人员中，年龄50岁 以下的仅占45. 3%o大量青壮年劳动力为了获取更高的经济 收入，选择外出务工从事建筑业、服

10、务业、制造业等非农产 业，不可避免地形成了种粮副业化、老龄化、兼职化。二是 涉农人才外流严重。农村基层薪金待遇、环境条件与城市差 距较大，发展空间也相对狭窄，就业、发展、生活等方面限 制导致人才在乡村难以安心扎根，涉农专业毕业生更多流向 农业科研机构、农业企业、农产品加工企业等单位，不愿到 三农一线去工作。三是专业技术人才紧缺。当前农业从业人 员中，专业技术人才占比较少、老龄化严重，难以满足农业 生产指导服务需求，特别是缺乏农业科技人才、农业经营管 理人才、专业技术岗位人才、农业专业服务型人才。（五）农业信贷融资困难，金融服务供给不足。一是融 资难。受新型经营主体自身条件限制，市场对其总体认可

11、度 低、信心不足。加之农机设备、农地经营权等相应的产权评 估、登记机构和交易流转市场不完善，增加了农村信贷的风 控难度。贷款利率从3.85%-7. 6%不等，利率低的条件严、放 款慢，利率高的又增加经营成本，融资难、融资贵现象依然 存在。二是不匹配。经营主体向金融机构申请贷款审批时间 较长、贷款期限偏短，而农业生产季节性强，经常出现放款 周期与农时不匹配问题。金融产品单一，新型、多元的信贷 服务不足，授信覆盖面窄、额度低，信贷风险分担补偿机制 不健全。三是农业保险投入不足。目前我省尚未被纳入国家 扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围， 受限于省级财政资金规模，仅在小范围内开展试点

12、，受众小、 需求多样性不足。农业保险种类单一、要求高、赔偿低，不 能有效满足主体需求。个别主体受年龄、文化程度、种粮经 验等因素限制，承保意愿不强。（六）补贴水平相对较低，农业发展激励有限。一是补 贴水平相对较低。2022年我省3批次实际种粮农民补贴合计 平均为20元/亩左右，加上耕地地力保护补贴50、60、70元 /亩三个等次，合计不足100元/亩，而我省粮食种植物化成 本约为500-600元/亩,两项补贴资金不到物化成本的20%, 难以覆盖农资价格的上涨幅度。二是农机补贴结构不优。小 麦宽幅沟播机、玉米增密度精量播种机等高端机型补贴标准 偏低，仅作为常规机具享受定额补贴，而一些保有量明显过

13、 多、技术相对落后的机具降标和退出机制尚不健全，部分领 域无机可用有机难用问题突出。三是种粮激励作用有限。 现行补贴资金量大、面广、标准低，对农户和种粮主体扶持 有限，激励效果不明显，调查的382位普通农户及91位种粮 大户中，51. 6%的人认为补贴政策不能提高种粮意愿。三、精准施策，全力解决“怎么样吸引各类主体种地（一）以完善双层经营体制推动粮食生产提质效。一是 坚持基本制度，勇于探索创新。坚持农村土地集体所有、家 庭承包经营的基本制度，实行三权分置，放活农村土地经 营权，促进土地规范有序流转，通过发展农业社会化服务， 逐步实现小农户与现代农业有效衔接，推动农村土地规模化、 集约化经营。二

14、是规范土地流转，促进规模经营。在农户自 愿、集体同意的前提下，加快推进农户间、承包农户与其他 农业经营主体间通过转包、出租、互换、入股等方式流转土 地经营权实现土地规模经营，或者不流转土地经营权，将重 要的田间作业环节交由社会化服务组织完成，形成服务规模 经营，降低成本，提升产量，实现规模效益。三是培强各类 主体，推动协同发展。实施新型农业经营主体提升行动，支 持有条件的小农户加快成长为家庭农场，支持家庭农场组建 农民合作社，引导农民合作社兴办企业，推动经营主体由数 量增长向数量质量并举转变，经营主体发展质量效益稳步提 升、服务带动效应显著增强，基本形成以家庭经营为基础、 新型农业经营主体为依

15、托、社会化服务为支撑的现代农业经 营体系，推进新时代农业高质量发展。（二）以优化财政支农政策推动粮食生产再壮大。一是 将农业农村作为财政支出的优先保障领域，建立财政支农投 入稳定增长机制，不断提高土地出让收入用于农业农村比例， 确保粮食生产财政投入总量持续增长。加强涉农项目绩效管 理与评价结果运用，推动财政资金发挥最大效益。二是优化 粮食生产补贴政策，在维持现有耕地地力补贴的基础上，将 2021-2022年针对粮食生产的专项补贴制度化，同时采取有 效措施提高补贴标准和补贴精准性。增加并改进对粮食规模 经营主体的直接补贴额度和方式，加快出台对粮食经营规模 阶梯递增的补贴政策。三是调整农机补贴导向

16、，取消或降低 市场已经趋于饱和的常规机械补贴，将适应规模化种植的耕 种一体化作业机具、粮食烘干、山地丘陵作业机具纳入优先 补贴范围。将大型农机具、智能农机装备补贴力度提高到40% 以上，促进农机更新替代，提升农机现代化水平。（三）以增加金融服务供给推动粮食生产再突破。一是 持续深化农业农村部门与金融部门联合合作机制，优化并出 台农村金融供给政策，有效缓解种粮农户及粮食规模经营主 体融资难、流动资金少等困难。推动构建财政优先保障、金 融重点支持、社会积极参与的农业多元化投资格局。二是鼓 励金融机构创新金融产品，发挥省、市、县农业信贷担保体 系作用，拓宽知识产权、畜禽活体等动产质押范围，降低担 保费率，探索土地承包经营权、宅基地（农房）、温室大棚、 养殖圈舍、大型农机具等依法合规抵押融资新模式。三是扩 大农业保险覆盖范围，逐步实现三大粮食作物完全成本保险 和种植收入保险全覆盖；创新适合种粮大户及粮食规模经营 主体的保险品种，提高政策性保险的保障水平。支持社会化 风险赔付评估