青岛市青山新村城市远郊生态敏感区村庄规划研究.docx

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1、核心提示本文梳理分析了城市远郊生态敏感区村庄面临的多重矛盾和问题，从增容生态空间、增效农业空间、增质生活空间三个维度阐述了规划思路，并结合山东省青岛市青山新村实践，提出了“三生空间（即生产空间、生活空间和生态空间）协同优化的技术路径。生态敏感区对于维护区域生态体系的健康和完整、维持人类活动和生态体系平衡具有重要作用。在当前乡村振兴和国土空间规划的大背景下，生态敏感区乡村的发展需要从全域国土空间统筹优化的视角进行重新考虑。村庄规划是乡村地区管控国土空间开发保护活动、核发乡村建设项目规划许可的法定依据，对落实乡村振兴战略具有重要规划指导作用。目前，全国各地开展了大量村庄规划实践，学界也进行了诸多研

2、究，但是规划编制仍然存在不好用、特色不明显等问题，使得村庄规划的引领性、实施性和权威性受损。本文基于问题一目标一治理导向，从生态价值的重新认识出发，对生态敏感区的村庄规划编制和格局优化进行了探索。远郊生态敏感区村庄面临的问题生态保护与发展间的矛盾依然突出。远郊生态敏感区村庄远离大城市，经济发展滞后，其高度敏感的生态环境和远郊的区位对产业经济发展产生制约。如何实现保护与发展的双赢，是诸多生态敏感区村庄亟待解决的难题。农业现代化发展相对滞后。生态敏感区村庄往往地处山地丘陵地区，其耕地较为破碎，农业规模化、机械化和智能化发展相对滞后，且受交通成本、远离消费市场等因素影响，相关城市农业发展也极为缓慢，

3、成为农业现代化发展的洼地。人口外流与用地粗放并存。随着城镇化进程的持续，农村人口进一步外流，加剧了农村老龄化与空心化。然而，建设用地并未随着人口的外流而减少，造成了大量宅基地闲置，产生了新的用地矛盾。村庄小散布局特征使得设施配套难。受地形地势影响，生态敏感区村庄往往呈现规模小、分布散的特征，其交通、污水、养老等设施短板明显，且存在设施缺乏维护、年久失修等问题，使得村庄人居环境水平不高。远郊生态敏感区村庄的规划思路笔者认为，应立足生态保护要求，践行绿色发展理念，通过优化“三生空间布局科学配置要素资源，实现产业发展与生态保护协同、耕地保护与集约用地协同、设施配套与村民需求协同。修复增容生态空间，推

4、进生态产业发展。笔者建议，一是对于生态敏感区村庄，规划编制应将保护生态作为首要任务。现状分析要借助双评价强化生态要素分析，识别生态问题。二是在规划布局中，应严格落实生态保护红线及管控要求，优先划定生态空间，强化生态安全。同时，针对生态问题，提出生态修复目标、重点区域和任务，通过生态修复增大生态绿量，提高生态质量。三是坚持“两山理念，建立低生态冲击的产业发展路径，增强村庄发展内生动力。整治增效农业空间，促进农业现代化发展。笔者建议，一是以全域土地综合整治为抓手，精准实施农用地整治，确定整治项目区和工程项目清单，有效保护耕地。二是重点推进低效园林地和其他草地整理、农田基础设施建设、耕地提质改造，通

5、过农用地整理解决耕地破碎化，营造大田格局，适配农业现代化。三是推进高标准农田建设，提高粮食综合生产能力。优化增质生活空间，建设宜居乡村环境。笔者建议，一是坚持土地集约高效利用，结合常住人口规模预测，科学配置公共服务设施和基础设施，合理优化宅基地布局。二是加快补齐村民急盼的设施短板，完善乡村社区生活圈，实现设施配套便利共享，同时推进村庄人居环境整治，保护传承村庄文脉，提升人居环境水平。青岛市青山新村规划思路与做法青山新村位于山东省青岛市下属的莱西市南墅镇，由11个村庄经新村组织融合形成，主要特征问题为：一是区位上远离青岛城市，位于小沽河上游，处于市域生态屏障的重要节点；二是以传统农业种植为主，农

6、业现代化程度低，产业结构单一；三是老龄化与空心化较为严峻，65岁以上人口占常住人口接近一半，人口外流严重；四是大部分设施配置完善，但是养老、医疗等相对缺乏，风貌不佳。生态依然是青山新村的核心特质，保护生态是首要任务，要在保护好生态的基础上积极寻求生态价值转化路径。所以，规划目标应为生态优先、绿色发展，并在此基础上，构建三生空间协同优化技术路径，推进资源合理配置。以“双评价”为基础，明晰“三生空间底线底版。“双评价是优化国土空间格局的基础性支撑。根据双评价结果，优先将生态保护极重要区和重要区纳入生态空间予以管控；将农业生产适宜区和一般适宜区优先纳入农业空间；村庄建设适宜性空间扣除农业适宜性空间之

7、外的部分，作为村庄建设空间。推进生态空间修复增容，以生态修复促进+生态”，以生态+”赋能发展。一是开展生态安全评价以及生态源地分析，筑牢生态安全基底。构建由地形地貌、生态管控、土地覆被、生态系统功能四类指标的生态安全评价体系，选择生态安全等级较高的连续生境斑块作为生态源地予以严格保护，并划入生态空间。二是对各类生态要素进行系统梳理，明确生态修复的类型、布局，提高生态绿量，增大生态流量。村域尺度上，通过精细化实地踏勘，发现“三调数据与现状存在些许差异（如部分支流由于干涸长草长树而被调为草地林地），从恢复生态系统的连通性、完整性角度出发,运用时空影像数据比对、，三调，与，二调，数据比对等多种方式，

8、对废弃矿坑、坑塘、河流水系、残次林地等进行逐一识别，分类开展修复工程。三是采用“生态+战略赋能发展，借助生态高地打造绿色产业高地，推进“两山理念转化。其一，开展“生态+旅游”策略，依托青岛城市的游客资源，发挥大青山森林公园、北墅水库等优质生态，用“山水造景，在不破坏生态资源的前提下，因地制宜发展森林康养、体育运动、科普教育等旅游项目；依托矿坑修复工程，发展矿坑花园、矿坑地质博物馆等新兴产品。其二，开展“生态+农业策略，发展农业采摘、农耕体验等休闲农业，推进旅游特色村的建设，助推农业提质升级。其三，开展“生态+文化策略，深入挖掘地方特色文化，依托秀美风光，发展写生摄影、文化创意、农林研学等文化体

9、验游，利用闲置民居打造特色主题民宿。最终，通过“生态+战略，实现生态价值向经济价值转化，为村庄发展补足动力。以土地整治为关键抓手,整合农业空间,推进农业现代化。一是坚持“三位一体理念，抓住村庄组织融合机遇，发挥规模效应优势，开展集中连片土地综合整治，通过破碎耕地图斑重新融合，推进耕地小块并大块，实现耕地连片成方，有效增加耕地数量，全面适配农业现代化发展。二是加快推进高标准农田建设，将集中连片的耕地作为高标准农田潜力区域，完善中小型农田水利设施，改善灌溉条件，提升粮食产量。适应人口外流态势，有序推进生活空间减量适配。一是探索宅基地减量化布局及差异化管控措施。村庄人口大量外流造成了较为严重的空心化

10、以及大量的闲置宅基地，从节约集约利用土地角度考虑，有必要对宅基地布局进行如下优化。首先，划定建设用地边界。通过调研走访，发现该村没有新增宅基地诉求。笔者认为，现状村庄建设用地即为村庄建设用地的最大刚性边界。其次，在这一边界内，根据闲置宅基地分布特征，探索划定不同管控分区。其中，连片闲置宅基地位于村庄边缘的，应予以复垦，规划为建设用地复垦区；位于村庄内部的则仍规划为建设用地，功能予以调整，作为村庄公共服务等设施用地，建设用地规划为保留利用区；散点式分布于村庄内部的宅基地，则结合村庄需求予以用地功能调整，建设用地不再分区。再次，为便于实施管控，各分区给予不同管控策略。建设用地复垦区不再核发乡村建设

11、用地许可，只在“保留利用区核发许可。通过分区管控，既能保证房屋翻建、配套设施建设等需求都位于村庄建设用地范围内，避免无序建设和乱占耕地情形发生，又可有效推进建设用地减量，同时也可避免由于用地布局过于刚性，规划期内难以实施而产生的规划落地难问题。最后，管控分区可进一步拓展至有新增建设用地需求的村庄，在尽量利用闲置宅基地、废弃工矿用地的基础上，划定一部分新增建设用地，规划为“建设用地新建区，规模应予以严格管控。通过边界管控与分区管控相结合，能够有效引导村庄建设用地集约利用，有利于人口严重流出地区的建设用地精明收缩。二是积极推进工矿废弃地整治利用。根据工矿废弃地用地情况及权属进行整治意愿摸排，按照“

12、宜用则用、宜耕则耕、宜林则林、宜水则水的原则，确定每个废弃工矿的整治方向和时序。对其他低效闲置用地进行梳理，将效益差、规模小、布局散乱、有污染隐患的项目用地逐步退出。通过综合整治产生的流量建设用地指标，重点用于农村一二三产业融合发展所需空间，结余建设用地指标进行流转，为乡村振兴提供资金支持。三是推进公共服务体系分级适配。基于常住人口规模，从村民的真实需求出发，建立“三级一两类综合服务体系。公共设施分为三个等级，并通过三级设置避免设施重复投入：一级位于新村中心，服务于整个新村；二级重点布局于常住人口规模较大的自然村；三级在各自然村布局，服务于本村。两类即基础保障类和特色提升类设施，基础保障类设施按建设标准集中布局，保障民生需求；游客服务中心等特色提升类设施采用分散模块化布局，实现空间资源灵活利用，满足村民多元需求。