国家水田保护特殊性及重要性.docx

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1、本文从八个方面论述了更特殊保护水田的重要性和紧迫性，认为必须充分认识水田的综合效益，更加重视其在确保国家粮食安全、生态安全中的重要作用，并进而提出多管齐下、多措并举对水田实行更特殊保护等建议。水田是我国重要的优质耕地资源。水田稳定性强，自然禀赋条件好，质量水平高。第三次全国国土调查数据显示，我国现有耕地19.18亿亩；其中，水田4.71亿亩，占24.55%。水田不仅是粮食安全的重要保障，而且对于维系区域生态安全、促进生态文明建设等具有重要作用。但水田构造特殊，演化形成时间长，可再生性功能较差。因此，基于坚守耕地红线、确保粮食安全等考量，笔者建议，在全面落实永久基本农田特殊保护制度中，创新完善相

2、关政策法规，对水田实行更特殊保护。更特殊保护水田的重要性和紧迫性对水田施行更特殊的保护政策，既有其重要性，更有其紧迫性，理由有八。党和国家对加强水田管理、严格水田保护有明确要求。水田是耕地的重要类型，且被列为耕地类型首位。我国土地管理法明确规定，实行耕地用途管制制度，其应有之义也对水田实行用途管制制度。我国还实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的按照”占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量与质量相当的耕地。这一制度也适用于对水田的占用补偿。在土地管理中，我国有明确的“占优补优，占水田补水田”要求,并适当提高了水田的补偿标准，使占用水田的成本有所提升，从而倒逼

3、用地者切实保护水田。这些年来，工业化、城镇化占用了大量耕地，虽说国家对耕地有占补平衡的规定，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占用。2015年5月，习近平总书记对耕地保护工作作出重要指示，要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。由此可见，加强水田管理、严格水田保护，这是中央精神，也是国家立场。水田对确保我国粮食安全至关重要。亘古以来，水稻在保障我国粮食安全方面扮演着极为重要的角色，而水稻种植则需要一定

4、数量和质量的水田来保障。我国水田面积约占全国耕地面积的四分之一，由于降水和热量丰富、灌溉水源充足，水田水稻单产高，对于缓解人口对土地的压力、满足人民的粮食需求等，都发挥着举足轻重的作用。有研究显示，水稻适宜连作，且根量大。若亩产稻谷600公斤，则大约有450公斤以上的根留在地里，这可以基本保障土壤的有机质平衡。此外，水稻种植高产，与小麦的相对低产相比，农民更愿意种植水稻而非小麦，再加上水田容易养护，可不间断地播种。因此，对保障粮食安全来说，种植水稻更有利于节约集约利用土地。水田具有重要的生态服务功能。水田是湿地资源的重要组成部分，经过长期人为耕种而形成了独特的湿地环境。地球上最多的人工湿地并不

5、是江河湖塘，而是人造水田。水田的消减，会使稻田所提供的净化空气、调节气温、蓄水防洪等一系列可消减城市生态环境问题的生态服务功能一并消减。水田土壤的碳汇作用明显高于旱地土壤。优质水田的主要土壤类型是水稻土，其在农田土壤固碳潜力中占有较高的份额，是陆地土壤碳循环不可或缺的重要一环。有研究显示，水田土壤有机质的固持效率比其邻近的旱地土壤要高39%127%o水田中的农作物、微生物和土壤具有吸收转化和吸附养分的作用，可处理消纳生活污水和人类粪尿等有机肥，具备“地球之肾”的功能。而这些功能都是其他农用地所不具备或相对较弱的。如果水田的农作物产出体现了水田的市场价值，那么水田的生态服务功能就是水田的非市场价

6、值。而前者是显性的，后者则是相对隐性的。水田与其他地类相比具有独特的自然禀赋。我国耕地包括水田、水浇地、旱地三类。水田与水浇地、旱地在作物种植和种植方式上有较大区别。而园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地类，不论在形态上还是在用途上，也均与水田有明显不同。水田构造特殊，对田面平整度、灌溉保证率等要求较高。其良好犁底层的形成需要数百年时间，且损坏后不易恢复。因此，从自然禀赋看，水田需要有别于其他地类的“特殊保护”。若仅用耕地保护的“常规动作”来保护水田，而缺乏专门用来保护水田的“特殊动作”，长此以往，势必不利于水田

7、可持续、科学合理开发利用。在我国快速推进工业化、城镇化的进程中，水田会因其独特的自然禀赋而较易“受伤”，也会最先、最易遭到侵占。水田承载了中华民族的历史记忆和中华文明的发展脉络。水稻的发现，源于先民们对恶劣环境的抗争。古代长江中下游地区，箪路蓝缕的先民们在遍地泥沼中发现了一种独特的“野草”。经过一代代人的不懈筛选、改良，终于将此演变为“江南处处稻花香”。而今，我国每年有超过2.10亿吨的稻谷变成米饭，被端上亿万人的饭桌。数千年来，水田、水稻一直是江南人民的命脉，而一些地方的历史更是“与水争田”“与旱争田”的历史。伴随水田耕种和水稻生成，我国逐渐形成了稻文化，并至今在许多地方康续和弘扬。可以说，

8、水田既是我国农耕文化的根，孕育了农业中国的人地和谐，又是现代文明的根，承载着城市中国的乡愁土绪。对水田实行更特殊保护可有力、有效遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。在自然资源督察执法中发现，许多耕地的“非农化”“非粮化”侵占的一般不是旱地，而是优质水田。一方面，在一些工业化、城镇化快速发展的地区，大量优质水田被用于各种建设。尽管我国耕地占补平衡制度明确规定，必须“占优补优，占水田补水田”，但由于缺少强制性的约束和管制措施，其补充的水田质量远远不及经过祖祖辈辈垦殖流传下来的优质水田。另一方面，在加快推进农业现代化、大力调整农业结构的背景下，一些地区的“非粮化”现象较为突出。如：良田不能“粮用

9、”，大量优质水田被用来种植速生林、经济林，发展果业等；或被用来种植商业性的草皮，由于年复一年地铲挖，已把水田的耕作层破坏殆尽；或被用来挖塘养鱼、养蟹等。在农村人口向城市流动的浪潮中，再加上水田的比较效益不高，一些地方的水田被大量抛荒，既不种植水稻等水生农作物，也不种植小麦等旱生农作物。因此，特殊保护水田实质上是在落实最严格的耕地保护制度中，从用途管制上对其采取的一项更严格的防控措施，特别有利于对渐进式的耕地“非农化”“非粮化”违法问题抓早、抓小。垦造、利用、维护水田对乡村振兴有重要的现实意义。尽管种植水稻比种植其他经济作物的效益相对要差，但比种植一般性旱生农作物的效益却要高。因此，亘古以来，在

10、我国南方广大地区，凡能用来种植水稻的一般不种植旱生农作物，凡能种植旱生农作物的则一般不抛荒土地。其主要原因在于，水稻能种植二季甚至三季，收获会更多。水田有水，不仅可种植水稻，还可充分利用其发展共生产业，以提高农民的收入，助力乡村振兴。如今，我国农业供给侧结构性改革中已有许多范例。如：在一些稻田里养殖鱼、虾、蟹、纵、鸭等，将水稻种植与水产养殖有机结合，实现“一水两用、一田双收、渔粮共赢”。该生态种养模式遵循了自然规律，创造了粮渔共生共育的生态环境，达到了保护水田和修复生态的目的。此外，一些地方还树立了“种水稻就是种风景”的理念，将成片的水田建成水稻景观区，用来发展特色旅游。对水田专门立法保护可进

11、一步完善我国耕地保护法律体系。水田是否是湿地的争议长期存在，故而在对其的保护和利用中产生了矛盾。在退耕还湿上，一方认为水田属于耕地，不在“退”的范围内；而一方则认为水田是人工湿地，在“退”的范围内。这在实践中出现了分歧。我国于1986年6月25日出台了土地管理法，于1991年6月29日出台了水土保持法,于1998年12月24日出台了基本农田保护条例,于2023年6月24日出台了黑土地保护法,现又正在制订耕地保护法。水田具有独特的自然禀赋、生产条件和利用价值，因此对水田进行专门立法保护，可进一步完善我国耕地保护法律体系，有利于落实最严格的耕地保护制度；可进一步厘清我国土地利用分类和水田性质属性，

12、有利于加强自然资源督察执法；还可进一步认清我国宝贵的水田资源的重要价值，充分发挥其在中国式现代化中的重要作用。相关建议综上，笔者就水田的更特殊保护问题，提出如下建议。充分认识水田的综合效益,更加重视水田在确保国家粮食安全、生态安全中的重要作用。保护耕地就是保护人类的生命线，而水田是耕地中的精华，保护水田则更应如此。笔者通过调研发现，当前我国水田保护主要有以下四方面问题：一是立法和执法中的统筹协调不够；二是保护主体责任不够明确、保护不够到位；三是管理机制建立、完善不够；四是涉农相关部门协作配合不够等。其主要原因在于，一些地方政府没有充分认识到保护水田是其第一责任，一些涉农相关部门没有充分认识到保

13、护水田是其管理责任，一些承包经营者没有充分认识到保护水田是其直接责任。而从整个社会来看，人们也普遍忽视了水田的非市场价值。认识上的偏差，势必导致行动上的偏差。因此，笔者认为，必须站在确保国家粮食安全、生态安全的高度，充分认识我国对水田实行更特殊保护的重要性和紧迫性。多管齐下、多措并举，更特殊地保护我国水田。笔者建议，一是积极申请制定水田保护法。耕地保护立法并不排斥水田保护立法，相对来说，耕地保护法是综合法，而水田保护法则是单项法。通过立法，国家可对水田实行更加科学有效的保护政策，以确保全国水田总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续，更有力地保障国家粮食安全、生态安全。如果立法程序周期长

14、，也可考虑先出台相关条例。二是进一步明确并落实水田保护责任制。国家应把水田保护放到耕地保护的突出位置，做到落实耕地保护责任先落实水田保护责任、检查耕地保护情况先检查水田保护情况。笔者建议，在全国推广“水田保护田长制”，赋予“水田保护田长”比保护一般耕地更大的责任；可对水田保护实行更严格的“一票否决”制，凡水田保护不到位的，取消其评选耕地保护先进、综合考核先进的资格。止匕外，国家自然资源督察机构还可在适当的时候对我国水田保护开展专项督察，从落实水田保护“党政同责”上监督检查各地保护水田的情况。三是进一步加强对水田的用途管制。用途管制是水田保护最有力的抓手。笔者建议，把对水田的用途管制从严从细落实

15、到国土空间规划的编制和实施中，落实到耕地占补平衡、进出平衡中，落实到农村土地不动产统一登记中，落实到农业结构调整中，落实到农村土地征转中，落实到永久基本农田保护和高标准农田建设中。四是涉农相关部门各司其职，围绕水田保护目标齐抓共管。如：哪个行业部门主导水田“流出”，则由哪个行业部门负责水田“进入”；凡由政府统一实施的水田“流出”或由农民自发进行的水田“流出”，则由政府统筹落实水田”进入”。五是建立健全激励机制，促使承包经营者变“要我保护水田”为“我要保护水田”。垦造、利用、维护水田必须建立经济补偿机制，而且其补偿标准务必充分考虑水田的市场价值和非市场价值，还要充分考虑其机会成本损失和产生的外部

16、效益。同时，遏制水田“非农化”、制止水田“非粮化”，必须综合运用多种手段，既要采取过硬的行政措施，又要采取适当的经济措施；既要用足管控型“工具箱”，又要用好激励型“工具箱”；既要激发基层组织的积极性，又要调动承包经营者的积极性。六是依靠科技手段，支撑、服务水田保护和利用。各级自然资源主管部门可充分发挥地质工作在垦造、维护水田中的水资源调查评价、水田整治修复等专业优势，也可借智借力,建立“空天地人”一体化的水田管控动态监测体系，做到空间用卫星、天上用飞机、地上用遥控、田间用人巡。宣传推广垦造、利用、维护水田的先进典型，在全社会营造保护水田的浓厚氛围。近年来，我国各地在水田垦造、利用、维护方面涌现出了一大批先进典型。如，江苏省南京市、苏州市明确把水稻田纳入人工湿地范围进行重点保护，以保护水稻田的生态价值和社会价值，并通过生态补偿机制的建立和实施，来提高农民保护水稻