公共数据授权运营的收益分配体系研究.docx

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1、门理想，等I公共数据授权运营的收益分配体系研究转载请注明“刊载于电子政务2023年第期”。引用参考文献格式：门理想，张瑶瑶，张会平，等.公共数据授权运营的收益分配体系研究J.电子政务，2023():14-27.摘要：作为我国自主探索的新型制度设计，授权运营为公共数据要素的市场化配置提供了一条重要通道，然而这条通道当前却因收益难以分配而阻塞。已有研究对于收益分配的探讨少而分散，为系统回应这一紧迫问题，通过建构包含原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四个维度的整合分析框架，并借助这一框架对成都和海南两种典型探索模式展开研究。研究发现，当前两种模式存在忽视社会公平、收支主体错位、核算拨付困难、基础

2、制度缺位等问题，这些问题也反映出各地收益分配探索面临的共性困境。为克服上述问题，构建起持续良性运转的收益分配体系，未来各地政府应将激励投入贡献主体、兼顾收益分配公平作为基本分配原则，从财政统管政府收支、整合监管核算体系等方面明确主体角色,通过明确收益分配账单、建设数据资产账户来优化机制设计，以完善数据基础制度、加强人才队伍建设为方向夯实支撑保障。关键词：公共数据；授权运营；收益分配；数据财政；数据资产D0I：10.16582/ki.dzzw.2023.11.002一、问题提出数字政府建设的持续推进和不断深入，生成和汇聚了数量庞大、范围广泛的公共数据，这些数据不仅是一种治理资源，而且可以作为新型

3、生产要素，能够促进数字经济的新增长。然而，现阶段公共数据主要以免费开放方式进入市场，开放数据的数量非常有限、数据质量较差且面临较大安全风险，公共数据的经济价值还未得到充分发挥1-2。为有效破解公共数据开放困境，自2023年3月以来，陆续出台的中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要全国一体化政务大数据体系建设指南关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见等系列政策文件均提出，探索开展公共数据授权运营。在国家层面战略部署下，北京、上海、成都、海南等地也在依据自身资源和优势谋划推进公共数据授权运营，探索符合地方实际的公共数据授权运营模式。从各地实践进展来看，公共

4、数据授权运营的推进效果并不理想，主要原因在于直接影响多元主体参与意愿的收益分配机制尚不明确。现有研究从理论层面对收益分配的法律依据3-4,主体范围5和分配方式6等内容进行了富有启示意义的讨论。然而，对于实践层面收益分配的具体机制设计、实施进展、现实困境和改进路径等问题，现有研究却鲜有关注，基于案例等经验资料的实证探讨更是少之又少。亟待回应的问题包括但不限于：公共数据授权运营收益分配的原则和内容是什么？不同主体在收益分配过程中扮演何种角色？收益分配的具体机制设计是怎样的？收益分配的运行实施需要哪些支撑保障？为系统回应上述问题，下文将首先全面梳理公共数据授权运营收益分配的相关研究，建构收益分配的基

5、础分析框架；接着以成都和海南两种典型实践模式为经验支撑，提炼当前收益分配实践的内在逻辑、现实困境和背后成因；最后整合设计公共数据授权运营收益分配的系统实施方案，为我国更好地推进公共数据授权运营提供现实指导。二、文献述评与分析框架（一）文献述评同其他生产要素收益分配的底层逻辑一致，公共数据要素的收益分配是一个链式过程，这个链式过程可以拆解为，在必要条件的支撑保障下，分配主体依据一定的原则，将收益通过特定机制分配给相应投入贡献主体。也就是说，从理论上讲，整个收益分配体系由原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四部分组成，对于这四部分内容，已有研究开展了富有启示性的探讨。1 .公共数据授权运营收益分

6、配的原则内容原则内容是公共数据授权运营收益分配的实施基线，用以解决为何分、分什么的问题。对于为什么要分配收益和在哪些主体间分配收益，学界主要做了以下三个方面的探讨：第一，市场和政府之间的收益分配。成本投入论认为运营单位在保障数据安全、数据开发利用等方面投入了成本，理应享有公共数据产品与服务的收益权7；国有资产论强调授权运营下的公共数据本质上属于国有资产8,运营单位需要将取得的部分经济收益返还给政府6,从而保障国有资产的保值与增值9。第二，政府内部的收益分配。有学者指出，当运营收益从运营单位回流至政府财政部门后，还需进一步分配至政府内部的各个数据提供部门，用以补贴这些部门在公共数据汇聚与治理中付

7、出的成本、激励其继续提供高质量数据10o第三，政府与数据关联主体之间的收益分配。部分学者从数据原发者理论出发，认为尽管政府是数据资源的持有者，但个人、企业等数据关联主体是“数据得以产生的创作者”。作为数据价值链的起点，数据关联主体不仅可以凭意愿选择是否授权，还应该参与公共数据授权运营收益分配H。对于收益分配的具体内容，有学者指出公共数据授权运营产生的收益可以分为直接收益和间接收益,直接收益是指通过数据产品和服务交易获取的经济利润，间接收益是指授权运营过程中多主体互动产生的整体正外部性，能够用于分配的收益内容是直接收益。由上文可以看出，学界对于收益分配的原则依据和主体范围进行了较为充分的讨论，基

8、本回应了为什么要分配收益和在哪些主体间分配收益的问题。但这些讨论较为分散，三个维度之间的关联度不强、关系不明确。而相较在收益分配原则依据和主体范围上的丰富讨论，学界当前对收益分配内容的关注不够，直接收益和间接收益的分类体系过于宏观，并不能反映运营收益在三个维度分配时的基数变化。2 .公共数据授权运营收益分配的主体角色主体角色是公共数据授权运营收益分配的核心安排，用以解决谁来分、分给谁的问题。自政府到市场的增值开发链和自市场到政府的收益分配链组成了公共数据授权运营的生态闭环，两个链条的运转都需要多个主体之间的密切配合，因此各个主体的角色安排是授权运营制度设计的重中之重。由于当前我国公共数据授权运

9、营的实践进展仍相当有限，所以学界研究的重点是怎么把增值开发的路走通，对主体角色安排的讨论自然也集中在增值开发链。学界关于增值开发链上主体角色的共识性观点为:在政府侧,各数据提供部门负责提供原始数据要素13,数据管理部门则承担汇聚治理、对外授权、协同监管等职责14；在市场侧，数据运营单位负责数据产品与服务的开发，数据使用单位则在产品和服务的使用过程中释放公共数据价值15。而对于收益分配链上的主体角色安排，学界的讨论大多浅尝辄止，主要停留在依据成本投入论、数据权属论等观点判断哪些主体应该参与分配。已有研究明确了数据运营单位、政府乃至数据关联主体16都应从收益分配中获益，但对于各个主体（尤其是政府内

10、部的不同部门）在收益分配过程中扮演的不同角色却缺乏系统考量。3 .公共数据授权运营收益分配的机制设计机制设计是公共数据授权运营收益分配的具体抓手，用以解决分多少、怎么分的问题。当前学界对于“分多少”和“怎么分”问题的探讨同样从三个方面展开：第一，市场和政府之间的收益分配机制。公共数据资源的公共性和政府的非营利属性决定了政府在收益分配中要更多让利于民。因此，对于政府应获取多少比例的收益回流，不少学者持“补偿成本、适当获利”的观点17。在分配方式上，学界则存在完全成本或边际成本补偿、探索收取公共数据资源使用费、向数据密集型行业征收公共数据资源使用税等不同观点12。第二，政府内部的收益分配机制。在我

11、国当前的财政管理体系之下，数据提供部门通常无法直接从运营收益中“分成”13。因此，学界提出通过财政部门发放数字化建设专项资金、数据运营单位提供数据和技术反哺服务6等多种方式开展分配，根据各个部门的数据供给数量和质量确定收益分配比例14。第三，政府和数据关联主体之间的收益分配机制。对于个人和企业等数据关联主体如何参与收益分配，有学者提出可借鉴澳大利亚数字内容付费制度，通过立法规定向数据关联主体支付一定费用，矫正初次分配收益失衡18。也有学者提出可参照韩国“MyData”19项目建立个人数据来源者的收益补偿机制，平衡供需分配不公平问题。止匕外，“个人数据信托”机制也受到学术界关注20-21。而对于

12、分配比例，学界当前的讨论较少。4 .公共数据授权运营收益分配的支撑保障支撑保障是公共数据授权运营收益分配的运行基础，用以解决如何支撑、怎样保障的问题。在支撑保障上，已有研究的探讨主要集中在两个方面：第一，数据基础制度。当前学界对于收益分配基础制度的研究多以数据要素这个宏观概念为对象，对于公共数据授权运营的针对性讨论较少，但仍具较强启发性。代表性观点是以数据权属、定价和交易等制度基础22,建立囊括收益和股权分配、数据财税、企业孵化社会数据创新应用等机制在内的初次、二次和三次分配制度23-25o第二，技术平台应用。当前学界对于授权运营技术平台应用的研究主要集中在增值开发链，讨论不仅涉及区块链、联邦

13、学习14、数据沙箱、隐私计算26等软件技术，还涵盖流通存储、数据算力等硬件基础设施27。而在收益分配链的技术平台应用上，已有研究同样缺乏针对性探讨。（二）分析框架受限于实践进展，已有研究对于公共数据授权运营收益分配的探讨仍不够全面和深入。为构建更加系统的分析框架，在既有研究的基础上完成对相应观点的继承与发展。在原则内容方面，在已有研究的基础上对收益分配的原则内容进行体系化梳理。公共数据授权运营的收益分配是一个链式过程，按照收益回流的顺序可以分为从市场到政府、政府内部、从政府到关联主体三个不同的阶段。由于不同阶段主体性质和主体间关系不同，收益分配所依据的原则也不同，相应地收益分配的内容也会发生变

14、化。由此，提出收益分配原则内容的三个分析维度，即“分配阶段-分配原则-分配内容”。在主体角色方面，不同主体在公共数据授权运营的收益分配过程中主要扮演三类角色：一是收益拨付主体。在分配链条启动之前，运营收益主要集中在该类主体手中，需要通过一定的分配机制将收益拨付给其他主体。二是监管核算主体。该类主体主要担负设计收益分配机制、核算收益分配账单、监管收益拨付过程等职责。三是投入贡献主体。凭借在增值开发过程中的投入贡献，该类主体是运营收益的主要拨付对象，负责同收益拨付主体、监管核算主体共同商定收益分配机制，接收运营收益用以补贴成本、激励贡献和投入再生产。由此，提出收益分配主体角色的三种安排，即“收益拨

15、付主体-监管核算主体-投入贡献主体”。在机制设计方面，已有研究为探讨收益分配的机制设计提供了重要思路，但同样不够系统和全面。收益分配的机制设计主要由三部分内容组成：一是分配比例议定机制。在三个阶段的收益分配过程中，首先应确定的是各个阶段的总体分配比例，即数据运营单位运营收益中应该分配给政府部门的比例、运营收益专项财政入账中应该分配给数据提供部门的比例、专项财政分配盈余中应该分配给关联主体的比例。二是投入贡献核算机制。在确定总体分配比例后，收益分配的重点是核算各类主体内部不同个体的投入贡献并生成精确账单，即核算数据运营单位应分别向各地各级授权政府分配收益额、政府财政部门应分别向其内部各数据提供部

16、门分配收益额、政府财政部门应分别向各数据关联主体分配收益额。三是等价收益拨付机制。投入贡献核算之后，收益拨付主体就需要在监管核算主体的监管下按照账单将收益拨付到投入贡献主体。对于不能或不便直接收取资金的投入贡献主体，收益拨付主体还需将收益分配额折算成等价服务或其他形式补贴拨付。在支撑保障方面，相较制度基础和技术平台，人才队伍在收益分配中的支撑性作用没有得到足够重视。市场交易和技术应用并不是政府的长项,而在数据（尤其是公共数据）这种新型要素的收益分配上，政府的专业人才储备更是有限，诸如首席数据官28等数据治理人才队伍建设的紧迫性愈加凸显。因此，对支撑保障的探讨应从三个方面开展，即“数据基础制度-技术平台应用-人才队伍建设”。综上所述，通过建构一个包含原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四大维度的系统性分析框架（参见图1）,并以此为基础