全域土地综合整治助推千万工程的研究.docx

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1、20年来，随着“千万工程迭代升级，浙江省持续深化自然资源政策集成创新，全方位系统性推进国土空间治理现代化，探索形成了一条以全域土地综合整治为强大引擎、推进“千万工程不断提质增效的有效路径。2003年6月，在时任浙江省委书记的倡导和主持下，浙江省启动千村示范、万村整治工程，从全省选择1万个左右的行政村进行全面整治，把其中1千个左右的中心村建成全面小康示范村。20年来，千万工程的内涵不断深化，外延不断拓展，从千村示范、万村整治，至千村精品、万村美丽，再到“千村未来、万村共富，指引浙江省率先走出了全面推进乡村振兴、迈向共同富裕、建设美丽中国的新路径。紧随着“千万工程不断深化的步伐，浙江省以全域土地综

2、合整治为抓手，聚焦结构优化、要素整合、功能提升、价值实现、权益保护等多个维度，持续深化自然资源政策集成创新，从农村土地整理的扎实起步，到土地综合整治的深化提升，再到“全域土地综合整治+的全面升级，全方位系统性推进国土空间治理现代化，在优化国土空间布局、严格耕地保护、节约集约用地、改善生态环境、维护群众利益，以及推动乡村振兴和城乡融合发展等方面取得了显著成效。坚持以“因地制宜、科学规划”为前提，聚焦三生融合”,率先实现规划蓝图共绘共创围绕“千万工程全省域建设宜居宜业和美乡村、加快构建“整体大美、浙江气质的乡村图景、塑造乡村风貌新气质的要求，浙江省以国土空间规划为依据、以土地综合整治为路径，按照“

3、全域规划、整体设计、综合治理的思路，通过“三生空间的科学划分和有机融合，系统擘画国土空间美丽画卷。以国土空间规划定格局。浙江省在国土空间规划中统筹划定“三区三线，进一步落实了国家战略导向、优化结构布局方向、强化要素配置流向。一是科学布局“三生融合空间，高质量完成三区三线戈IJ定，实现了数、线、图一致。全省共划定耕地1876万亩，永久基本农田1652万亩，生态保护红线5514万亩，城镇开发边界1445万亩。这确保了土地综合整治在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立地开展。二是全面构建国土空间规划传导体系，分级构建规划体系，分区落实管控要求，分类引导村庄发展。全省结合集聚建设类

4、、整治提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类5种村庄类型发展定位，逐步形成了以“中心城市一县城一中心镇一中心村一一般村为骨架的城乡空间布局体系和以“村庄布点规划一村庄规划一村庄设计一村居设计的乡村规划层级体系。同时，将土地综合整治规划纳入各个层级国土空间规划中，推动形成了总体规划一专项规划一片区实施方案一配套支撑方案一项目工程设计的规划实施传控方式。以土地综合整治优布局。浙江省坚持从源头保护和末端修复治理，全生命周期发力，加强土地综合整治，不断优化国土空间布局。一是立足全区域空间治理，按照“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，开展“生产空间的农用地整治和建设用地整治，实施“生活空

5、间的农村居住环境改善和乡村历史文化保护专项行动，加强生态空间的生态修复治理。经过整治，项目区内永久基本农田保护区零星非耕地面积下降了13.6%,农业生产功能区建设用地图斑减少了21.4%,零星农村建设用地规模减少了36.3%,人均村庄建设用地面积减少了13平方米，推动形成了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。二是立足全要素系统集成，统筹协调土地、资金、劳动力、技术等要素，对“山水林田湖草进行全要素治理，整体推动实现对乡村空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理等的系统性重塑。全省实施各类生态系统整治修复工程20万亩，新增清

6、洁田园6万亩，土壤污染综合防治1万亩，治理废弃矿山89座，新建四好农村路超3900千米，乡村空间从杂乱无序到各具特色、整体大美。以城乡有机更新提品质。浙江省坚持在推进土地综合整治过程中，全面落实历史文化保护传承要求，联动推进城乡风貌整治提升和有机更新，提升三生融合空间品质。一是加强城乡景观风貌规划设计。全省建立了国土空间规划+国土空间设计+建筑设计+景观设计的景观风貌管控体系，创造性推出驻镇村规划师制度，组建了由640名规划从业者组成的驻镇村规划师队伍入驻试点乡镇，探索扎根式、陪伴式、基地化服务模式。二是推动城乡有机更新专项行动。全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（三改一拆

7、）行动，坚持拆改结合、拆用衔接，推动乡村违法建筑拆后土地利用，累计完成三改建筑面积21.2亿平方米，其中城中村改造建筑面积8.6亿平方米，实现城乡人居环境全域提升。坚持以“保护优先、绿色发展”为底线，聚焦三位一体，全面实现耕地红线共抓共管围绕“千万工程全方位夯实粮食安全根基、推动农村一二三产业全面融合发展、激发产业兴旺新动能的要求，浙江省聚焦耕地数量、质量、生态“三位一体保护，将耕地保护为“国之大者的要求，落实到土地综合整治的全过程，在统筹发展与安全中推进“千万工程，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。织密耕地保护“人防+技防保护网。浙江省深化耕地保护数字化精准监管，推动“人防+技防

8、成果制度化、长效化。一是强化落实“田长制。全省构建了“人田对应的人防责任体系，完善田长巡查制度、耕地违法违规处置机制；构建了6.6万名省市县乡村五级田长和村级巡查员队伍，对责任地块数量、位置进行公示，确保每一块耕地都有专人负责。二是深化应用耕地智保。全省构建了“图数对应塔田对应的技防监管体系，以“问题预警一现场核实一处置销号的闭环处置，实现违法违规占用耕地问题源头遏制。目前全省已安装14万多个高位铁塔探头，覆盖80%以上耕地，新发现的耕地两非问题整改率保持在95%以上，一般违法占用耕地平均3天完成处置。如，杭州市桐庐县旧县街道挑选一线党员组建了“旧县粮田守护队，共查实澄清疑似问题17处，消除初

9、期隐患13处，处置一般违法问题9处，整肃严重违法问题3处，保护了辖区内0.5万亩耕地免遭破坏。挖掘生态造地整治潜力“新空间。浙江省推动实施数质并重的生态造地和永久基本农田集中连片建设，加强耕地保护和质量建设，优化农业空间布局。一是积极拓展补充耕地来源，全面落实耕地占补平衡和进出平衡，多途径开展生态造地工程。全省先后实施了“千万亩标准农田建设工程、百万造地保障工程、812土地整治工程、“611耕地保护工程、“152耕地生态建设保护工程。二是积极开展永久基本农田集中连片整治，逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，实现“荒地变粮田，小田并大田，粮田成良田。2023年以来，全省累计实施百千万永久基本农

10、田集中连片整治工程552项,整治区域面积超140万亩,已形成集中连片耕地超120万亩，推进耕地设施配套和适度规模经营。其中，温岭市形成了以箸横万亩方和松门万亩方为核心的2+3+X”全域农业提质新局面（即2个万亩方、3个千亩方、多个百亩方），新增连片规模超3万亩，新增耕地超2700亩、耕地质量提升超1900亩。打好“亮剑护田”违法清零攻坚战。浙江省率先提出打造最严格的耕地保护体制机制创新省目标，出台实施了20条耕地保护的长牙齿硬措施。一是强力推进违法占用耕地零新增攻坚行动。全省对历史存量违法案件，逐宗制定整改方案，明确整改的责任单位、责任人、方案路径、时间要求等，严查处、快整改，实现零发生。20

11、23年5月以来,全省已消除违法占用耕地面积1867亩，整改率92.2%,基本实现“动态清零。二是全面落实违法占用耕地零新增奖惩措施，坚持“奖励惩处结合。省里对“零发生的地方予以指标奖励，对违法用地严重和整改不力的地方，严格执行冻结指标、不安排跨省增减挂钩节余指标甚至暂停省政府委托审批等惩罚性规定。同时，省里还坚持“查事查人相结合，加大立案查处、挂牌督办、公开通报和违法惩处力度。坚持以“城乡融合、全域提升“为路径，聚焦三个挂钩”,加快实现城乡要素共融共通围绕“千万工程全景式推进城乡融合发展、加快提升县城承载能力和辐射带动能力、持续提高城乡基础设施一体化和公共服务均等化水平的要求，浙江省坚持将激活

12、城乡资源有效利用、畅通城乡要素流动作为土地综合整治的主要导向，坚决落实最严格的节约集约用地制度。以“增减挂钩”畅通城乡要素流动。浙江省充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，为有效衔接乡村振兴提供了强大的资金支持和用地保障。一是积极运用增减挂钩政策平台，全面实行“先复垦、后挂钩制度，严格确保安置到位后再实施复垦，全力保障搬迁群众合法权益。近20年来，全省累计实施增减挂钩项目4200余个，完成拆旧复垦面积48万亩，复垦新增耕地面积45万亩，推动了城乡建设用地布局优化调整。二是创新完善节余指标调剂制度，实施平台竞价和“协商调剂两种模式，有序开展节余指标省内跨县调剂，且收益重点支持农业农村发展。2018年

13、以来，全省节余指标跨县调剂总规模达16万亩，总价款201亿元，让“沉睡的资源变成“流动的资本。如，桐乡市濮院镇新河村盘活存量建设用地，推进农户集聚搬迁，搬入新居的335户农户户均年收入增加了12万元，村集体经济收入从290万元提高到570万J1o以“增存挂钩”强化资源精准供给。浙江省率先建立新增计划指标分配与存量盘活挂钩机制，推动增量和存量资源配置效率的双提升。一是创新存量盘活激励政策。全省加大低效工业用地整治和城镇低效用地再开发力度，先后组织实施了亩产倍增行动、亩均论英雄改革，着力打好“腾笼换鸟凤凰涅槃“三改一拆“空间换地等转型升级组合拳，提升了城镇土地利用效率。实施减量和盘活联动，有序推进

14、空心村整治、危旧房治理等村庄整治、改造、提升工作，开展农村宅基地等存量建设用地复垦，提升农村节约集约用地水平。二是落实增存挂钩奖励政策。全省将符合条件的复垦建设用地和盘活的存量建设用地纳入“增存挂钩机制。其中，整治项目区内，人均村庄建设用地面积小于80平方米的，按复垦面积1:1奖励计划指标；80120平方米的，按复垦面积1.5:1奖励计划指标；大于120平方米的，按复垦面积2:1奖励计划指标。海宁市率先试点亩产效益为导向的要素市场化配置改革，仅用了5年时间，企业亩均税收提升33.9%,亩均增加值提升27.3%,亩均全员劳动生产率提升22.2%o以“增效挂钩”实现资源多维价值。浙江省全面提升土地

15、综合整治和生态修复效益多元化、最大化，与高质量发展同频共振，持续打通两山转换新通道。一是坚持将新增耕地与粮食产能挂钩，将土地综合整治与农业“双强（科技强农、机械强农）全面结合起来，推动农业科技化、数字化、智能化，促进整治新增耕地粮食产能提升。如，建德市大同镇黄城村在整治新垦造耕地项目中利用木本泥炭技术快速构建优质耕作层，新增耕地的水稻亩产量达600多公斤，与优质稻田产量相当。二是坚持将生态修复与生态价值挂钩，因地制宜推进土地整治生态转型，促进生态环境改善、生态功能优化，推动土地整治生态产品价值转化。如，衢州市开化县下淤村开发了“霞洲有礼系列产品，打造“艺宿家村落，实现“采砂经济”到“打工经济再到“美丽经济的华丽转变，由落后村蝶变而成“中国十大美丽乡村，被原国家旅游局命名为首批中国乡村旅游模范村。三是坚持将低效整治与亩均效益挂钩，通过低效工业用地和城镇低效用地的整治和优化提升，腾挪出更多发展空间，释放出更大产出效益。如，台州市玉环市干江镇通过改造废弃盐场、治理废弃矿山，整理腾出约6700亩工业用地，建设干江滨港工业城，预计可提供就业岗位3万个。坚持以“系统思维、统筹推进”为指引，聚焦“三整治一提升”，努力实现生态系统共保共治围绕“千万工程全流程开展科学治理，推进“山水林田湖草一体化保护和修复，注重综合治理、系统治理、源头治理的要求，浙江省聚焦农用地整治、