立法过程中的政法互动.docx

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1、立法过程中的政法互动在中国特色社会主义政法体制中，政治因素会以各种方式与法治互动，政治对法律的影响一般体现为党对法治的领导，法学界对此也有越来越多的研究。在法治的各个环节中，司法经常被认为是技艺理性的过程，因此司法面临的政治影响在学术上遭遇各种质疑，也是众多学者关注的焦点，如司法裁判中政法委的地位和功能是司法制度研究的敏感和热点问题。相较之下，立法涉及对不特定人的权利的分配，本身就是一种政治决断，而不仅仅是中立的技艺理性，是将党的意志转换为国家意志的重要过程，因此，党对立法工作的领导和政治影响通常被认为是理所当然的，也就没有太多的学术争议，就像有学者在劳动法领域中发现的那样，“法律的尽头是政策

2、”。笔者曾经以人大立法为例，从政治哲学中的代表理论同质性命题切入，分析党为何要加强对立法工作的领导；也有学者从组织史的角度分析近些年来党领导立法的实践。对党领导立法的研究，除了政治理论上或组织上的宏观分析外，更需要对党领导法治过程的细致分析，法治过程中的政法互动不仅包括了单向的政治对法律的影响或决定，也包括了法律对政治的吸纳、改造与限定。对这种互动关系的揭示需要借助对具体问题的分析，本文以共同富裕的立法实践为例，揭示这一政法互动过程。文章标题中的“政法互动”指的是政治与法律互动，这是政法体制的重要内涵，接近于笔者在分析中国法官如何思考时使用的“隐匿对话”概念。一、本文的研究主题与进路本文以共同

3、富裕的立法实践为分析对象。对此需要说明的是：第一，为什么要研究共同富裕？第二，为什么从立法而不是从执法不言而喻的，改革开放四十多年的高速增长缔造了世界第二大经济体，但贫富分化、社会内卷也越来越严重。自从官方密集提出共同富裕议题后，它就迅速成为学术界的热门话题，引发了广泛的关注；目前大多数研究都是从马克思主义、党史、经济学的角度切入的。共同富裕研究必须要有法学的视角，已有少数法学研究者进行了这样的尝试，如张文显教授将高质量发展下共同富裕建设，视为中国式法理学发展的时代意涵；张翔教授从宪法教义学的角度出发，将共同富裕解读为中国宪法社会主义原则的核心要义；阎天认为提倡劳动精神、强化按劳分配，是破解收

4、入差异过大、推动共同富裕的重要切入点，进而从高质量发展理念中的共享概念出发，重新赋予按劳分配以新时代的意涵。或司法的过程去分析？共同富裕的要性是西方的情况表明，建立在私有财产、契约自由之上的自由主义法治不仅无助于共同富裕，更是以法治的方式固化了资本的逻辑,成为一种资本的编码。这启示我们在讨论中国的共同富裕之法治保障的时候，必须要有意识地观察到法治与共同富裕之间的张力，究的角度揭示共同富裕的深层多维度逻辑。从而超越法教义学的平化解读，从政法研在政治理论上厘清了共同富裕的逻辑之后，接下来就需要从法治实践中去关注共同富裕的保障问题，本文则主张回到立法角度，关注立法中的共同富裕问题。为什么本文要从立法

5、而非司法的角度关注共同富裕问题？ 一个最为直接的原因是，在立法未作出规定之前，司法在推动共同富裕的实施中的作用是有限的，这一点可以从现有裁判文书对共同富裕的援引和适用中看出来。笔者在裁判文书网中以“共同富裕”为关键词进行全文检索发现，在2021和2022年间，包含“共同富裕”的裁判文书总共有52份，其中2022年2份，2021年50份；扣除2020年判决、2021年发布的外，还有40多份。对这些裁判文书逐个研读后发现，大部分裁判文书所援引的共同富裕是作为日常表述而出现的，如判决书提及的家庭成员或邻里间的共同富裕，以及农村村民小组内部报告或村民代表同意书中提到共同富裕。另外，在辽宁本溪的系列裁判

6、中，一审法院对建国初期农业生产合作社目标的界定，”要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制，逐步地用大规模的、机械化的生产代替小生产，使农业高度地发展起来，使全体农民共同富裕起来，使社会对于农产品的不断增长的需要得到满足”。某些判决书中提及浙江共同富裕示范区，还有的判决书因为国家文件而提及共同富裕，如有法院援引国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见（国办发（201579号）中的“共同富裕”。由此我们也可以发现，尽管在党和国家的政策维度上已经大量使用共同富裕的概念，但是在法治实践中其影响还有待加强。在这些裁判文书中，只有少量几份裁判文书中的“共同富

7、裕”论述与本文关注的主题直接相关。即便是提及到与本文主题相关的“共同富裕”，也更像是一种表态或修辞，依旧没有对法院的说理或最终的判决产生实质的影响。鉴于中国的司法权定位，法官无法在裁判中进行法律解释而只能适用法律，因此，如果共同富裕没有进入立法之中而仅仅停留在政策的维度上，在未来的司法实践中也很难期待其发挥更大的作用。也正因为如此，如果希望共同富裕能够真正影响法治进程，必须将视角从司法转向立法，只有立法这种分配利益的决断过程才有可能将共同富裕纳入到实践之中。二、作为立法动因的共同富裕在当前中国的法治实践中，政治话语能够以政策的方式进入立法实践，典型的如社会主义核心价值观的入法。党的十九大以来中

8、央对此出台多份文件，如关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划等，使得社会主义核心价值观入法有着比较成熟的机制，学术界对此也有着较多的研究。社会主义核心价值观与法律的关系，有着比较清晰的理论框架予以回答,如法律与道德的关系能够成为这一研究的基本框架；鉴于社会主义核心价值观的包容性，以及12个核心价值能够在相应的法条中找到对应，容易产生司法的效果，因此有不少研究从司法的角度切入。相较之下，共同富裕的政策意味更为明显，更为重要的是，就如笔者在此前的研究中已经指出的那样，作为社会主义本质要求的共同富裕，与自由主义的法治理念之间是存在张力和冲突的。

9、从当前围绕共同富裕的很多社会讨论来看，大家对共同富裕该如何推进存在许多争论，此争论涉及一些价值判断问题，无法在中国的司法过程中回应，而只能借助立法过程的分析去揭示这一过程中的政法互动。共同富裕是一个具有中国特色的话语,当然，这种对平等的主张并非简单来自传统中国的均贫富的设想，而是来自中国共产党领导的社会主义革命与建设。改革开放后，邓小平对共同富裕论述更是今天我们讨论共同富裕的重要理论资源。党的十八大之后这个概念进一步清晰且重要起来。习近平总书记在2012年11月17日主持十八届中央政治局第一次集体学习时就曾指出，共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，必须使发展成果更多更公平惠及全体人民。特别是

10、党的十九大明确新时代社会主要矛盾已经转变为人民对美好生活的向往同发展不平衡不均衡之间的矛盾后，共同富裕成为回应新时代社会主要矛盾变化的重要举措。党的十九大报告6次提及“共同富裕”，在明确了进入新时代社会主要矛盾的变化之后指出，“这个是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代”。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，需要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。此后共同富裕在学术和社会讨论中的热度迅速攀升，本文在分析中对材料的选取以2021 2022年这样一个比较短的

11、时间范围为限也是出于这个考虑。共同富裕在党和国家的话语体系中长期存在，党的十九大以来被更多人关注，中央所推动的全面脱贫也在很大程度上印证了共同富裕实践。本文更为关注的是中央财经委员会第十次会议上习近平总书记的讲话，实际上正是从这个时候开始，共同富裕才频繁进入各种话语。对共同富裕的强调，在某种意义上可以被理解成改革开放以来的大的政策调整。改革开放后，国家推动共同富裕的政策是鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来，先富带后富，最终实现共同富裕；此后相当长的时间里,国家政策的重心在前者，即鼓励一部分人先富起来，这带来了中国经济的巨大发展，造就全球第二大经济体,也培育了广大的中产阶级阶层；但与此同

12、时,中国的社会分层和贫富分化也在加剧。中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议指出：“改革开放以后，党扭住经济建设这个中心，领导人民埋头苦干，创造出经济快速发展奇迹，国家经济实力大幅跃升。同时，由于一些地方和部门存在片面追求速度规模、发展方式粗放等问题，加上国际金融危机后世界经济持续低迷影响，经济结构性体制性矛盾不断积累，发展不平衡、不协调、不可持续问题十分突出。”正因如此，党的十九大报告将社会的不充分不平衡发展定为新时代中国社会的主要矛盾，并据此重新定位国家的大政方针，从邓小平关于共同富裕提法的前半段转移到下半段，即从关注一部分先富起来，转移到关注共同富裕。从新中国成立之初的经济建设

13、实践，到改革开放之初强调一部分人先富起来，再到新时代强调共同富裕，并不意味着路线上的调整。在路线、方针、政策的话语体系下，路线或道路具有更高的概括性，在现代中国就只能是社会主义道路；方针指的是国家道路贯彻到某一个领域中的原则和价值导向，如共同富裕建设；方针再进一步具体落实为政策。本文将共同富裕的入法过程概括为政策与法律的关系，其实是以粗略意义上来说的，准确地说，共同富裕是国家在经济社会建设层面上的一种新的价值导向，更接近于官方话语体系中的方针。从方针进入到法律之中一般还会经过更为具体的政策作为中介,在中国的政治法律实践中，党和国家的规划起到了这样的作用，如党和国家在某个时期的规划、某个年度的立

14、法计划等等。在2020年10月中共十九届五次会议通过的关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二。三五年远景目标的建议中，共同富裕既是远景目标、也是基本原则，还是社会建设的具体要求；根据该建议，国务院制定了国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）（以下简称纲要）；2021年十三届全国人大四次会议表决通过该纲要，使其成为正式的国家法律文件，具有法律效力。三、中央法规中的“共同富裕”在中国的政治体制中，党和国家制定的“五年规划”具有非常高的效力，属于一定时期内国家的行动纲领。共同富裕是“十四五”规划的关键词之一，但是从“十四五”规划进入到具体的立法之中，还需要经过立法规划 如下文将要论述的全国人大常委会2021年度立法工作计划、浙江省人民政府2022年的立法工作计划，最后落实到法律文本中来。本文收集立法素材使用的是北大法宝数据库，在其“法律法规”数据库中以“共同富裕”为关键词全文中搜索2021年以来的法律法规，得到结果如下：“中央法规”110件，其中法律9件，行政法规14件，司法解释5件，部门规章59件，党内法规制度14件，团体规定7件，行业规定2件；“地方法规” 880件，其中地方性法规22件，地方政府规章1件，地方规范性文件274件，地方司法文件2件，地方工作文件581件。由于北大法宝数据库自身的选取标准，搜索