行政事业单位内部控制体系建设难点探析.docx

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1、行政事业单位内部控制体系建设难点探析中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定发布以来，中央提倡极简生活方式降低领导干部欲望以实现不想腐，以打虎拍苍蝇为威慑让领导干部不敢腐，以内部控制体系建设实现不能腐，让领导干部不再任性，也能实现保护干部的目的。行政事业单位内部控制基本规范（试行）要求行政事业单位自XX年1月I日开始实施,财政部已经带头开展自身内部控制体系建设，并且积极推动财政系统内试点，其他部委也相继展开相关落实工作。但根据在内部控制体系建设方面管理咨询的经验来看，实施的范围和效果还远没有达到预期。为什么会形成这种局面？一、“一把手”缺乏推动内部控制体系建设的内在动力（一）行政事业单位

2、主要领导对内部控制体系建设“既爱又恨”财务人员抱怨单位无法建立起有效的内部控制体系的原因是主要领导不重视，或者是根本不懂内部控制体系建设的必要性。果真如此吗？如果认为领导干部不懂内部控制才不重视,是过分低估领导干部的智商。因为内部控制建设本身并不是非常复杂的理论，据实施内部控制体系的经验来看，很多领导干部能够在很短时间内理解内部控制的基本思想和措施。认为，有些领导并非不懂内部控制，即便懂得内部控制的基本原理，也不见得一定会推动内部控制体系建设。原因在于，其对内部控制“既爱又恨”！为何有些领导干部对内部控制体系建设既爱又恨？这还要从人的“有限理性”说起，虽说领导干部经过层层选拔和考验，但是不能保

3、证所有的领导干部都不是“理性人”。如果领导干部具有为国、为民奉献的精神，就会觉得内部控制体系建设能够成为管理规范化的抓手。反之，如果领导干部觉得内部控制体系建设影响到自身权力的使用，让自己“想往东就往东，向往西就往西”的任性变成依法行政，就会倾向于抵制内部控制体系建设。因此，领导干部特别是“一把手”对内部控制体系建设处于纠结的状态，既想通过内部控制体系管控风险以避免承担领导责任,又不想自己的自由裁量权受到约束,实在是两难选择。（二）缺乏把内部控制体系建设与领导干部履职责任挂钩的考核机制行政事业单位内部控制基本规范（试行）是由财政部起草并发布的，对于其他行政事业单位来讲缺乏强制约束力。据了解，现

4、在很多单位还处于观望状态，因此，如果没有组织部门、纪委和审计部门联合发文，推动行政事业单位内部控制体系建设的力度仍然不够。因为领导干部也是有限理性人，如果某项工作与其职务升迁无关，其不见得一定会采取行动，即使这项活动是利国利民的。因此，如果相关部委联合发文，把行政事业单位内部控制体系建设与干部切身利益紧密结合起来（类似于建立环境保护的领导干部终生追究责任制）,并且配合内部控制自我评价工作，聘请会计师事务所对内部控制的设计与实施有效性进行审计,避免内部控制体系建设走向形式主义，行政事业单位内部控制体系建设才会由形式主义变得真正有效。二、财务部门推动内部控制建设有心无力（一）由财务部门组织的定位及

5、职工胜任能力与内部控制体系建设不匹配财务部门一般在行政事业单位的地位不高，业务部门才是强势部门。而内部控制体系建设是对原有利益格局的调整，依靠财务部门推动内部控制体系建设很难得到业务部门的配合。财务是整个业务流程的终端，内部控制体系建设要从源头治理，就要优化作为业务发起方的业务部门流程，也就是说内部控制体系建设由财务部门牵头，但是绝对不能仅限于财务。如果单位“一把手”支持不够，则内部控制体系建设就成了财务部门自娱自乐的事情，最终流于形式。并且，行政事业单位财务部门的工作人员由于缺乏绩效激励，很多情况下也是“多一事不如少一事”，内部控制体系建设就无人问津了。另外，行政事业单位财务部门职工胜任能力

6、与内部控制体系建设不匹配。据调查，行政事业单位财务部门一般在单位干着最累的活，遭受最多的埋怨，却拿着最少的工资（在一些具有研究开发能力的事业单位尤其如此），因此，能力较高的财务人员首选企业就职。并且，行政事业单位财务人员每天忙于记账等日常业务，缺乏内部控制体系建设的知识与技能，也不了解其他业务部门的业务流程，构建从业务部门开始的内部控制流程，实在是勉为其难。（二）财务人员没有领会内部控制体系建设“利国、利民、利自己”的重要意义行政事业单位应该具备三道防线业务、内部控制和内部审计，但在现实中这三道防线变成了财务独立支撑（作为内部控制措施的组成部分）。一般来讲，业务部门不愿意接受制度和流程的束缚，

7、打擦边球的现象时有发生，这是人之常情。更有甚者，业务部门在具体操作过程中违反国家法律法规，以木已成舟的机制倒逼财务部门“想办法”，但财务部门又有什么办法可想？那么，内部审计部门怎样呢?很多行政事业单位尚未设置内部审计岗位，更不要说设置单独的内部审计部门了。内部审计人员在单位管理层级中处于较低位置，根本无法实现对本级各部门的顺向监督，只能对下属单位进行一定程度的监督。如果建立起内部控制体系，对于财务人员来讲绝对是“利国、利民、利自己”的大事，但是很多财务人员没有认识到这一点。因为，建立起内部控制体系之后，以全面推进行政事业单位内部控制（试行）为契机，借力打力，从财务管理相关制度和流程建设，倒推业

8、务管理制度和流程优化，促进业务管理规范化。业务部门在履行职责过程中要明确各个岗位的责任，相关责任人都要签字，即便这种签字流于形式，只要了解相关业务的人数多，可能的舞弊就会有所收敛。也就是说，内部控制虽然不能解决全部问题，但是可以在一定程度上解决问题。此外，通过内部控制体系建设，完善内部审计的管理组织定位，提高其独立性和权威性，优化其职责定位，配备具备胜任能力的工作人员，也是内部控制体系的重要组成部分。如果从业务层面和内部审计两个方面都建立起有效的内部控制体系并正常运行,相当于为财务部门在前后各建了“防波堤”,财务部门不用再承担其难以承担的压力，能够保护自己,同时客观上让有舞弊意图的人舞弊难度加

9、大，对于单位和国家层面反腐倡廉都是非常有益的。通过内部控制体系建设割断寻租渠道还能保护干部，实在是一举多得的事情。三、自行建设内部控制体系造成避重就轻与既得利益自我强化（一）自行建设内部控制体系难以突破难点很多单位由于缺乏专项资金，因此采取自行建设内部控制体系。自行建设内部控制体系的好处是了解单位实际情况,缺点是碰到困难会绕道走。的基本观点是：内部控制体系建设是把权力关在笼子里的具体举措，如果内部人建立本单位内部控制体系，相当于把自己和老虎关在一个笼子里，难道不害怕？因此，由内部人建设内部控制体系时，很难触动单位的积弊。曾经在某内部控制建设的现场会发言，某院校负责人非常认同的观点，认为即便本单

10、位的财务部门负责人是全国会计领军人才，也不能完成内部控制体系建设的职责。这不是因为技术问题，也不是因为内部人不具备胜任这项工作的知识和技能。因为内部控制体系建设涉及利益调整,在利益面前没有道理可言,内部人员即便有“一把手”的支持，也无法保持独立，即使建成内部控制体系也基本上是中看不中用。（二）分部门各自梳理内部控制流程造成既得利益自我强化根据了解的情况，自行建设内部控制体系的单位在具体实施过程中，基本上是设计一套模板，让各部门自行总结本部门的流程，然后汇总形成本单位的内部控制体系。这看起来非常符合实际，每个部门是最了解本部门实际情况的。其实，这恰恰是问题所在：每个部门都了解本部门哪个业务环节有

11、油水，如果在建设内部控制制度和流程时把自己的自留地都照顾好，固化到内部控制制度和流程中去，其他人是很难察觉的。也就相当于把追求私利的道德风险通过内部控制体系建设进行自我强化，今后纠正起来难度会更大。因此，建设内部控制体系，绝对不能分头搞，应该单位统一行动，打破部门之间的藩篱。（三）外部专家队伍尚不能支撑全国范围行政事业单位内部控制建设需要咨询机构或外部专家主导行政事业单位内部控制建设的优点是独立性很强，缺点是对单位情况了解程度可能不够。两害相权取其轻，认为聘请外部专家更合适，只要咨询费用适合，咨询机构或外部专家通过访谈或问卷等形式深入了解情况,是可以解决所在单位内部控制方面的主要问题的。如果希

12、望咨询机构或外部专家能够解决内部控制的全部问题，则是奢望太高。然而，外部咨询机构或专家为行政事业单位建设内部控制的局限性也很明显，因为其接受的教育和从事的实践活动基本与企业相关，而与行政事业单位无关，能够胜任相关咨询工作的专业人员匮乏，导致依靠外部咨询机构或专家建设内部控制体系在现实中难以实现。有人以外部专家不了解内部情况，设计的内部控制体系不符合单位实际为由，向单位领导反映情况，也碰到过类似情况。认为，碰到这种情况，一般来说不是咨询机构或外部专家不了解实际情况，可能恰恰相反，是太了解情况，因而通过设计内部控制流程让一部分人的既得利益遭受损失。外部专家动了这部分人的奶酪，因此这些人才会以此为借

13、口告状。在咨询过程中一般先与单位“一把手”沟通，提前告诉“一把手”可能有人告状以及告状的原因，并明确告诉“一把手”：“如果谁告状，请和我一起讨论，当面讨论J目前，还没有人敢当面挑战，从而验证了对其指责的判断。四、内部控制体系建设在单位内部阻力重重不要说领导干部，基层的行政事业单位员工在一定范围内也有自由裁量权。自由裁量权就是寻租的源泉，压缩自由裁量权相当于压缩有私欲的人的腰包，因此，内部控制体系建设与实施会遇到很大的阻力。在现实中，这些人一旦发现自己的利益受到损害，就会毫不犹豫地跳出来反对内部控制体系建设，但是他们反对内部控制的理由一定会以其他看起来有合理因素的形式出现而已。（一）打着讲政治旗

14、号的本位主义有些行政事业单位抵制内部控制体系建设的理由看起来非常充分，那就是讲政治，这理由听起来理直气壮，让人无法反驳。比如，在某单位进行内部控制体系建设过程中，有个被访谈对象直接就说我们单位搞内部控制体系建设根本就没有必要，单位首要任务是讲政治,把党和国家交办的事情做好。”可是，这种观点站得住脚吗？的观点是:其实这是打着“讲政治”的旗号维护小团体甚至个人私利。因为，如果没有内部控制体系建设，该行政事业单位能1块钱能做好的事情，会花10块钱去做。就该单位局部而言，是很好地完成了任务，但是完成任务的代价由谁来支付？最重要来自于税收，来自于人民，也就是说某单位履行职能所多花的钱最后都是由全体人民买

15、单，就要加大人民的税负，给中央增加压力，是讲“小政治”而有害于国家层面的“大政治”。（二）以降低工作效率为由维护既得利益，导致内控效果难以实现抵制内部控制的人有一个重要理由是：本来很简单的事情，现在要走很多流程，严重降低效率。真的如此吗？如果没有内部控制体系，本来是公对公的事情，而很多工作人员看来是帮对方一个私人方面的忙，于是各种扯皮层出不穷。但建立内部控制之后呢？虽然看起来很麻烦，但扯皮少了，除了在刚刚落地实施时由于职工不熟悉流程可能会降低效率以外，基本上是能够促进效率提升的。如果利用管理信息系统固化内部控制流程，则效率还能进一步提升。以降低效率为由抵制内部控制的人，其真实目的还是争取自由裁

16、量权带来的私利。五、制度流程化缺乏岗位职责分工的支撑（一）以各项制度较为健全抵制内部控制流程建设不少行政事业单位以为建立起较为完备的制度就万事大吉了，没有推动内部控制体系建设的动力，或者把制度建设与流程化管理混为一谈。其实制度建设与流程化建设既有联系又有区别。二者的联系体现在：内部控制流程建设要以制度建设为基础，制度要依靠流程控制来实现；二者的区别在于：管理制度基本上很少涉及流程，仅仅制定各类条款，新员工拿着本单位的制度无法知道办理相关业务应该填制哪些表格，找谁签字，等等。因此，必须实现“管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化”，推动内部控制体系建设，实现制度与流程管理的统一。（二）岗位职责分工落实内部控制体系建设的最终成果是操作手册，操作手册的流程图一般采用“泳道图”,体现业务流程中各个部门的职责,以及为了履行职责所要填制的表单。如果没有明确的岗位职责分工，内部控制就难以落到实处。调研发现，很多单位的定岗